Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

do emisji w Unii Europejskiej, a także wpływ na tę liczbę zmian wynikających z faktu
przeznaczenia części tej puli na przydział uprawnień do emisji dla wytwórców energii
elektrycznej w ramach derogacji z art. 10c dyrektywy 2003/87/WE. Całkowitą liczbę
uprawnień do emisji, jaką Polska wniosła do unijnego pułapu, stanowi liczba uprawnień
do emisji, jaka została wydana na rachunki prowadzących instalacje w połowie okresu
rozliczeniowego 2008–2012 w naszym kraju, następnie jest ona powiększana
o wielkość emisji zgłoszoną przez Polskę dla nowych działań objętych systemem od
2013 r. i wynosi sumarycznie ok. 200 mln uprawnień do emisji rocznie.
Pułap dostępnych uprawnień do emisji w całej UE, określony zgodnie z art. 9 i art. 9a
dyrektywy 2003/87/WE, w roku 2013 wyniósł 2 039 152 882, z czego 5% stanowi
rezerwę unijną dla nowych instalacji. Pułap unijny każdego roku będzie ulegał
zmniejszeniu o współczynnik liniowy wynoszący 1,74%, tj. o 37 435 387 uprawnień do
emisji. Polska bezpłatnie rozdziela pomiędzy instalacje niewytwarzające energii
elektrycznej około 35% ogólnej puli przeznaczonej dla Polski uprawnień do emisji
w roku 2013; poziom ten co roku będzie się zmniejszał. Ponadto Polska na zasadzie
odstępstwa od obowiązku zakupu uprawnień do emisji na aukcji korzysta z możliwości
przydziału uprawnień do emisji dla wytwórców energii elektrycznej, zgodnie
z warunkami derogacji określonymi w art. 10c dyrektywy 2003/87/WE. Pula uprawnień
do emisji przeznaczona do przydziału dla wytwórców energii elektrycznej pomniejsza
pulę uprawnień do emisji, jaką Polska może sprzedać w drodze aukcji. Jednocześnie,
jak stanowi projektowana ustawa, wszelkie niewydane uprawnienia do emisji w ramach
derogacji z art. 10c dyrektywy 2003/87/WE powiększą w 2020 r. pulę uprawnień do
emisji sprzedawanych w tym roku na aukcjach.
Kolejnym elementem wpływającym na liczbę uprawnień do emisji przeznaczoną do
sprzedaży na aukcji stanowi polityka unijna i wprowadzenie tzw. backloadingu.
Komisja Europejska w dniu 25 lutego 2014 r. wydała rozporządzenie (UE) nr 176/2014
zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1031/2010 w szczególności w celu określenia
wolumenów uprawnień do emisji gazów cieplarnianych, które mają zostać sprzedane na
aukcji w latach 2013–2020, na mocy którego w pierwszych latach okresu
rozliczeniowego (2014–2016) została wycofana ze sprzedaży aukcyjnej pula 900 mln
uprawnień do emisji, a w ostatnich latach tego okresu, tj. 2019–2020 pula ta wróci do
sprzedaży. Rozporządzenie weszło w życie 27 lutego 2014 r., w wyniku czego
zaplanowane na 2014 r. aukcje realizowane przez Polskę zakończyły się w marcu

88
2014 r. Drugą zmienną wpływającą bezpośrednio na przychody budżetu państwa ze
sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji jest cena uprawnienia. Ze względu na
przeszacowanie przydziałów w okresie 2008–2012, które po przeprowadzeniu bankingu
uprawnień do emisji są w dyspozycji uczestników systemu EU ETS w latach
2013–2020 oraz ze względu na kryzys gospodarczy, jaki w różnym nasileniu trwa od
2008 r., podaż uprawnień do emisji znacznie przewyższa popyt na uprawnienia do
emisji, co wpływa na niską cenę tych uprawnień. W okresie od początku 2014 r. cena
uprawnień do emisji kształtowała się w granicach 4,50–7,00 euro.
Tabela 1. Kalkulacja dochodów do budżetu z tytułu sprzedaży uprawnień w drodze aukcji
w latach 2013–2020, uwzględniająca osiągnięte rzeczywiste dochody w latach

2013–2014
Kategorie
Jedn.
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Suma

Liczba uprawnień
do sprzedaży na
aukcji (z
1
uwzględnieniem
mln
51,25
13,33
17,12
40,55
70,88
78,03
123,66
190,38
585,21
kalendarza
aukcyjnego na 2013
i 2014 r.)
Prognoza cen
uprawnień EUA wg
2
ICE ECX Futures
EUR
–
–
7,33
7,68
8,10
8,55
8,99
9,39
nd
December
(z 21.02.2014 r.)
Przychód ze
sprzedaży
uprawnień w latach mln
3
2013 i 2014
244,02
78,00
125,52
311,41
574,15
667,15
1111,73 1787,66 4915,06
EUR
i szacowany
przychód
w dalszych latach
Kurs PLN/EUR wg
wytycznych
PLN/
4
–
–
3,85
3,70
3,65
3,65
3,65
3,65
nd
Ministra Finansów
1 EUR
z listopada 2013 r.

89
Przychód ze
sprzedaży
uprawnień w latach mln
5
2013 i 2014
1012,89 323,02 483,25
1152,23 2095,67 2435,11 4057,81 6524,96 18146,94
PLN
i szacowany
przychód
w dalszych latach

Dodatkowym źródłem dochodów budżetu państwa będą środki pochodzące ze zwrotów
równowartości nienależnie wydanych uprawnień do emisji, a także ze zwrotu
równowartości uprawnień przyznawanych przedsiębiorstwom sektora energetycznego
w ramach derogacji z art. 10c dyrektywy 2003/87/WE. Wysokość wpływów
budżetowych z tego tytułu jest trudna do oszacowania z uwagi na to, że obowiązek
zwrotu zostanie uruchomiony jako mechanizm korekcyjny po spełnieniu określonych
w ustawie przesłanek. Podobnie trudno jest określić wysokość spodziewanych
wpływów budżetowych z tytułu administracyjnych kar pieniężnych nakładanych
projektowaną ustawą. Będą one w całości stanowiły dochód budżetu państwa, co
stanowi zmianę w stosunku do regulacji dotychczasowych, kiedy środki z tytułu kar
zasilały rachunek NFOŚiGW. Wysokość wpływów z tytułu kar będzie zależała od
rodzaju uchybienia obowiązkom nałożonym ustawą (stawki kar ustalono na poziomie
10 tys. i 50 tys. zł) albo od zakresu przekroczenia obowiązków (kary za niedopełnienie
obowiązku rozliczenia emisji). Wymiar kary za nierozliczenie emisji jest bardzo
dotkliwy i wynosi równowartość 100 euro za nierozliczenie 1 tony ekwiwalentu CO2.
Projektowany akt wpływa także na budżety jednostek samorządu terytorialnego (JST).
Projekt ustawy wprowadza zwolnienie z opłat za wprowadzanie gazów i pyłów do
powietrza w zakresie emisji gazów cieplarnianych objętych systemem EU ETS
w sytuacji, gdy prowadzący instalację lub operator statków powietrznych dokona
rozliczenia ich emisji w ramach systemu (umarzając odpowiednią liczbę uprawnień do
emisji).
Wprowadzenie zwolnienia podmiotów korzystających ze środowiska z obowiązku
ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska w związku z rozliczeniem przez nich
emisji uprawnieniami wywrze pewien wpływ na poziom dochodów JST, powodując
uszczuplenie ich dochodów gromadzonych na wydzielonych rachunkach w budżecie

90
gminy i powiatu, z których finansowane są przedsięwzięcia z zakresu ochrony
środowiska.
Propozycja ta stanowi próbę dostosowania dotychczasowego systemu opłat do faktu, że
w bieżącym okresie rozliczeniowym diametralnie zmienia się system dystrybucji
uprawnień do emisji w związku ze stopniowym przechodzeniem do pełnego systemu
aukcyjnego jako sposobu dystrybucji uprawnień w ramach systemu EU ETS oraz
brakiem możliwości kontynuowania derogacji dla energetyki po 2020 r. Zmiany te
sprowadzają się do tego, że znaczna część zapotrzebowania przedsiębiorstw na
uprawnienia do emisji jest zaspokajana poprzez zakup tych uprawnień na rynku, w tym
na aukcjach organizowanych przez państwo. W Polsce w latach 2014–2020 średnio
50% potrzebnych przedsiębiorstwom uprawnień do emisji w dużej mierze będzie
nabywana na organizowanych aukcjach. W kolejnym okresie rozliczeniowym
(tj. w latach 2021–2030) proporcje te będą się zmieniały w kierunku zwiększania puli
uprawnień do emisji, które podmioty będą zmuszone zakupić. Szacuje się, że w tych
latach jedynie 18% zapotrzebowania na uprawnienia polskich przedsiębiorstw będzie
pokrywana w ramach nieodpłatnego przydziału, a w 82% będzie zaspokajane na rynku,
w tym na aukcjach organizowanych przez państwo.
Projekt ustawy wprowadza także dodatkowe źródło dochodów JST oraz innych
beneficjentów systemu opłat za korzystanie ze środowiska polegające na wprowadzeniu
obowiązku wnoszenia opłat związanych z przydziałem uprawnień do emisji.
Projektowana ustawa zmienia w tym zakresie regulacje ustawy – Prawo ochrony
środowiska. Opłaty te będą stanowiły odzwierciedlenie zasady „zanieczyszczający
płaci” w związku z przyznaniem podmiotom uczestniczącym w systemie
tzw. nieodpłatnych uprawnień do emisji. Rozwiązanie to ma charakter komplementarny
w stosunku do wskazanego wcześniej zwolnienia w tym znaczeniu, że emisja gazów
cieplarnianych objętych systemem handlu w pełnym zakresie będzie stanowiła
obciążenie finansowe po stronie podmiotów korzystających ze środowiska.
W wyniku zmian w zasadach dystrybucji uprawnień do emisji zwiększą się dochody
budżetu państwa, który będzie zasilany środkami ze sprzedaży uprawnień na aukcjach.
Spodziewane dochody z tego tytułu szacuje się na około 18 miliardów złotych w całym
okresie 2013–2020 (wartość ta uwzględnia już pomniejszenie aukcyjnej puli uprawnień
do emisji o uprawnienia przeznaczone dla energetyki w ramach derogacji z art. 10c), co

91
jest nieporównanie większą kwotą niż prognozowane uszczuplenie dochodów JST.
Wykres 1 przedstawia strukturę źródeł pochodzenia uprawnień do emisji potrzebnych
przedsiębiorstwom uczestniczącym w systemie w poszczególnych latach, począwszy od
2013 do 2030 r. Z zestawienia wynika, że potrzeby emisyjne przedsiębiorstw będą
zaspokajane przede wszystkim na aukcjach organizowanych przez państwo. Dla
ułatwienia obliczeń przyjęto, że wartość emisji w systemie EU ETS do 2030 r. jest stała,
co jest zgodne z oficjalnymi prognozami emisyjnymi
Wykres 1.
Stała wartość emisji w EU ETS - 204,4 mln
200 000
Przewidywany niedobór uprawnień –
2 506 mln w latach 2013-2030
150 000
.]
q
e
2
O
C
g
[G100 000
Derogacje - bezpłatny przydział na
mocy art. 10c Dyrektywy ETS - 404,6
mln w latach 2013 -2020
50 000
Przydział bezpłatnych uprawnień na mocy art. 10a Dyrektywy ETS:
- Sektory narażone na CL - 666,5 mln latach 2013-2030
- Sektory nie narażone na CL - 87,8 mln latach 2013-2030
- Prywatne gospodarstwa domowe - 14.2 mln latach 2013-2030
0

3
4
5
6
7
8
9
0
1
2
3
4
5
6
7
8
9
0
1
1
1
1
1
1
1
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
3
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2
2

Źródło: Opracowanie KOBiZE

Zmiany w systemie opłat za korzystanie ze środowiska wpłyną na zmniejszenie
obciążeń przedsiębiorstw, zdejmując z nich ciężar ponoszenia dodatkowej opłaty za
korzystanie ze środowiska w sytuacji, gdy realizowane przez te podmioty emisje gazów
cieplarnianych muszą być rozliczone w ramach systemu EU ETS, przy czym trzeba
mieć na uwadze, że podmioty te będą zmuszone do zakupu uprawnień do emisji na
aukcjach po cenach stukrotnie wyższych niż wysokość wnoszonych obecnie opłat.

92