Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

Projekt był poddany konsultacjom międzyresortowym i społecznym. Treść projektu
została podana do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie zgodnie z art. 5
ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa
(Dz. U. Nr 169, poz. 1414 oraz z 2009 r. Nr 42, poz. 337) w Biuletynie Informacji
Publicznej Rządowego Centrum Legislacji.
Zgodnie z § 1 ust. 2 uchwały nr 20 Rady Ministrów z dnia 18 lutego 2014 r. w sprawie
zaleceń ujednolicenia terminów wejścia w życie niektórych aktów normatywnych (M.P.
poz. 205) możliwe jest odstąpienie od zasady wprowadzania aktów prawnych
zawierających przepisy określające warunki wykonywania działalności gospodarczej
w terminach od 1 stycznia albo 1 czerwca z ważnych względów, w szczególności jest
to ochrona życia lub zdrowia, ochrona interesu społecznego, ochrona mienia
w znacznych rozmiarach, ochrona ważnego interesu publicznego lub ważnych
interesów państwa. Projekt ustawy odnosi się do zasad funkcjonowania systemu handlu
uprawnieniami do emisji, w szczególności przydziału uprawnień do emisji dla sektorów
przemysłu, w tym elektroenergetycznego, chemicznego, rafineryjnego i innych. Brak
przedmiotowych przepisów może narazić Skarb Państwa na wielomilionowe roszczenia
prowadzących instalacje w przypadku wyczerpania się rezerwy i braku możliwości
uzyskania uprawnień do emisji. Skarb Państwa może stracić przychody z aukcji
uprawnień do emisji w przypadku nienależnie wydanych uprawnień do emisji
prowadzącym instalacje i braku przepisów umożliwiających zwrot tych uprawnień.
Ponadto Polsce grożą wielomilionowe kary za niewdrożenie prawa unijnego
w wyznaczonym terminie. W związku z powyższym projektowana ustawa powinna
wejść w życie w terminie 14 dni od jej ogłoszenia.
83
OCENA SKUTKÓW REGULACJI

1. Podmioty, na które oddziałuje akt normatywny
Projekt ustawy dotyczy:
1)
przedsiębiorców prowadzących instalacje, których emisja gazów cieplarnianych
jest objęta systemem;
2)
przedsiębiorców będących operatorami statków powietrznych, którzy wykonują
operacje lotnicze, z których emisja dwutlenku węgla jest objęta systemem;
3)
ministra właściwego do spraw środowiska;
4)
ministra właściwego do spraw gospodarki;
5)
ministra właściwego do spraw finansów;
6)
organów administracji publicznej, których zadaniem jest wydawanie decyzji
administracyjnych – zezwoleń na emisję gazów cieplarnianych;
7)
organów przeprowadzających kontrole w zakresie przestrzegania przepisów
ochrony środowiska – Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (GIOŚ)
i wojewódzkich inspektorów ochrony środowiska;
8)
regionalnych dyrektorów ochrony środowiska;
9)
organów nadzoru budowlanego;
10) Komisji Nadzoru Finansowego;
11) Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki;
12) Krajowego ośrodka bilansowania i zarządzania emisjami – IOŚ-PIB (KOBiZE);
13) Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (NFOŚiGW);
14) weryfikatorów;
15) Polskiego Centrum Akredytacji;
16) biegłych rewidentów;
17) akredytowanych laboratoriów;
18) jednostek samorządu terytorialnego.
2. Konsultacje
W ramach przeprowadzonych konsultacji społecznych do projektu założeń uwagi
zostały zgłoszone przez następujące podmioty:
1) Hutniczą Izbę Przemysłowo-Handlową (pismem z dnia 21 marca 2012 r., sygn.
HIPH/0566/2012);

84
2) Związek Pracodawców Forum Energetyki Odnawialnej (pismem z dnia 22 marca
2012 r., sygn. L.dz. 12/2012/GW);
3) Koalicję Klimatyczną (pismem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. SKK/13/2012);
4) Towarzystwo Gospodarcze Polskie Elektrownie (pismem z dnia 23 marca 2012 r.,
sygn. TGPE/98/12);
5) Wardyński i Wspólnicy sp.k. (pismem z dnia 23 marca 2012 r.);
6) Pracodawcy RP (pismem z dnia 26 marca 2012 r., sygn. CMU0159/03.12/PR/AW);
7) PKPP Lewiatan (pismem z dnia 26 marca 2012 r., sygn. PKPP/179/47/DK/2012).
Zgłoszone uwagi dotyczyły w szczególności konieczności przeznaczania l00% środków
pochodzących z aukcyjnej sprzedaży uprawnień do emisji na cele związane z ochroną
klimatu (a ich rozdysponowywanie pozostawione być powinno funduszowi celowemu
utworzonemu w celu wspierania inwestycji w odnawialne źródła energii),
normatywnego określenia terminu wykorzystania jednostek ERU oraz CER,
doprecyzowania zasad przydzielania uprawnień do emisji na podstawie art. l0c
dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października
2003 r. ustanawiającej system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we
Wspólnocie oraz zmieniającej dyrektywę Rady 96/61/WE (dyrektywa 2003/87/WE)
zmienionej dyrektywą 2009/29/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia
23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia
i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów
cieplarnianych (dyrektywa 2009/29/WE), jak również ujęcia projektowanych zmian
w formę zmiany ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów
cieplarnianych zamiast nowej ustawy o systemie handlu.
W dniu 16 grudnia 2013 r. projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji
gazów cieplarnianych został skierowany do konsultacji społecznych i uzgodnień
międzyresortowych, które zakończyły się dnia 10 stycznia 2014 r. W trakcie konsultacji
społecznych uwagi do przedmiotowego projektu ustawy zgłosiło ponad 40 podmiotów:
były to indywidualne przedsiębiorstwa, stowarzyszenia branżowe, organy jednostek
samorządu terytorialnego; uwagi zgłosił także dyrektor Instytutu Ochrony Środowiska
– Państwowego Instytutu Badawczego (IOŚ-PIB).
Zakres poruszanych uwag i wniosków można podzielić na trzy tematyczne grupy.
Pierwsza grupa uwag dotyczyła braku przepisów wprowadzających mechanizm

85
rekompensat dla sektorów lub podsektorów, które uznaje się za narażone na znaczące
ryzyko ucieczki emisji z powodu ponoszenia wyższych kosztów zakupu energii
elektrycznej, w której cenę wliczone zostały koszty zakupu uprawnień do emisji
koniecznych do rozliczenia emisji gazów cieplarnianych w ramach systemu. Drugi
pakiet uwag dotyczył regulacji zawartych w rozdziale 6 ustawy, dotyczących zasad
przydziału uprawnień do emisji dla instalacji wytwarzających energię elektryczną
w okresie 2013–2020. Natomiast trzecia grupa uwag dotyczyła kwestii proceduralnych
związanych z wprowadzeniem do projektowanej ustawy nowych wymagań formalnych
w zakresie wydawania zezwoleń na emisję gazów cieplarnianych.
Odnosząc się do pierwszej grupy uwag, należy zauważyć, że ustawa nie wprowadza
mechanizmu rekompensat, ponieważ w trakcie uzgadniania i przyjmowania przez Radę
Ministrów w 2012 r. założeń do projektu ustawy o systemie handlu uprawnieniami do
emisji gazów cieplarnianych, resort finansów zakwestionował wprowadzenie tego
mechanizmu do krajowego prawa z uwagi na przewidywane skutki budżetowe oraz
fakt, że dyrektywa 2003/87/WE pozostawia państwom członkowskim wybór co do
zastosowania mechanizmu łagodzenia (rekompensaty) skutków wprowadzenia
zaostrzonej polityki klimatycznej Unii Europejskiej dla przedsiębiorstw. W związku
z powyższym, w założeniach do ustawy nie zostały uwzględnione stosowne
postanowienia, które byłyby wytyczną dla legislatorów opracowujących projektowane
przepisy.
W grupie uwag dotyczących przydziału uprawnień do emisji w okresie rozliczeniowym
2013–2020 dla instalacji wytwarzających energię elektryczną, który stanowi
transpozycję art. 10c dyrektywy 2003/87/WE, odniesiono się do szeregu kwestii
związanych z problematyką derogacji, w tym do przyjętych w projekcie warunków
zatwierdzania wskaźników zgodności, zakresu swobody przy wyborze tych
wskaźników oraz przesłanek uznania, iż wskaźniki te zostały osiągnięte po zakończeniu
realizacji zadania inwestycyjnego objętego Krajowym planem inwestycyjnym. Ponadto
zwrócono uwagę na niezbyt precyzyjnie uregulowane w konsultowanym projekcie
konsekwencje uznania derogacyjnego przydziału uprawnień do emisji za pomoc
publiczną i potrzebę uszczegółowienia tych konsekwencji w sposób spójny
z przepisami dotyczącymi warunków zwrotu nienależnej pomocy publicznej. Uwagi te
znalazły odzwierciedlenie w projektowanej ustawie.

86
Uwagi należące do trzeciej grupy były formułowane przez uczestniczące
w konsultacjach organy samorządu terytorialnego (organy samorządów województw),
które wydają zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. Uwagi te dotyczyły
procedury wydawania zezwoleń, a przede wszystkim zakresu opiniowania przez
KOBiZE planów monitorowania wielkości emisji i konsekwencji z tym związanych,
które mogą rzutować na terminy załatwiania spraw przez właściwe organy oraz
wpływać na ważność wydawanych decyzji administracyjnych.
Stosownie do przepisu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej
w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.) projekt założeń
został zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Środowiska. Nie
zgłoszono zainteresowania pracami nad przedmiotowym projektem.
Projekt założeń został ponadto zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej
Rządowego Centrum Legislacji.
3. Wpływ aktu normatywnego na sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa
i budżety jednostek samorządu terytorialnego
Zmiany zasad funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów
cieplarnianych (EU ETS) wprowadzone na mocy dyrektywy 2009/29/WE dotyczą
w szczególności sposobu dystrybucji uprawnień do emisji. Dyrektywa 2009/29/WE
jako główny sposób dystrybucji uprawnień do emisji wprowadziła aukcyjną sprzedaż
tych uprawnień przez poszczególne państwa członkowskie. Wpływy z aukcji uprawnień
do emisji sprzedawanych przez Polskę stanowią dochód budżetu państwa. W związku
z powyższym skutki finansowe projektowanej ustawy będą miały wpływ na budżet
państwa, tworząc dodatkowe źródło dochodów budżetowych. Jednocześnie dyrektywa
2009/29/WE w art. 10 określiła zasady wydatkowania przychodów z aukcji, wskazując,
że co najmniej 50% przychodów z aukcji lub ich równowartość będzie skierowana na
działania mające na celu redukcję emisji gazów cieplarnianych.
Oszacowanie wpływów do budżetu ze sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji jest
trudne i zależy od wielu zmiennych. Jednym z podstawowych czynników
wpływających na wysokość przychodów z aukcji jest liczba uprawnień do emisji, jaką
Polska będzie dysponowała w poszczególnych latach okresu rozliczeniowego

2013–2020. Aby określić roczną liczbę uprawnień do emisji, jaką Polska będzie
dysponowała, należy przeanalizować zasady określenia całkowitego pułapu uprawnień

87