Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

doprowadziła do powstania dużych rozbieżności w zakresie orzecznictwa
administracyjnego (polegały one m.in. na wydawaniu w oparciu o przepisy
rozporządzenia Komisji nr 601/2012 autonomicznych decyzji administracyjnych, które
zatwierdzały plany monitorowania wielkości emisji z instalacji), stąd projektowana
ustawa przyjmuje założenie, w myśl którego prowadzący instalacje w terminie
12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy będą obowiązani wystąpić
z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia na podstawie niniejszej ustawy, zaś
z dniem uprawomocnienia nowych zezwoleń dotychczasowe zezwolenia (wydawane na
podstawie ustawy z 2004 r. i 2011 r.), a także odrębne decyzje zatwierdzające plany
monitorowania wielkości emisji wygasną z mocy prawa.
Duża grupa przepisów międzyczasowych odnosi się do czynności podejmowanych
w czasie obowiązywania „starego prawa”, które jednak w tych przepisach nie
znajdowały odpowiedniego uregulowania. Celem przepisów intertemporalnych będzie
w tej sytuacji potwierdzenie, że czynności te będą wywoływały skutki prawne, które
zostaną określone nowymi przepisami lub posłużą za podstawę rozstrzygnięć
wydawanych na podstawie nowych przepisów i nie będą musiały być powtarzane po
wejściu w życie ustawy. Wprowadzenie takiego rozwiązania w projektowanej ustawie
jest uzasadnione tym, że w niektórych przypadkach uznanie czynności podejmowanej
przed wejściem w życie nowej ustawy za nieskuteczną może oznaczać
przeterminowanie prawa do nabycia określonych uprawnień do emisji, np. prawo unijne
przewiduje 12-miesięczny termin składania wniosków o przydział na okres 2013–2020
uprawnień do emisji dla instalacji nowej, który liczy się od oddania instalacji do
eksploatacji.
Z drugiej strony ustawa kończy bez merytorycznego rozstrzygnięcia niektóre
postępowania wszczęte na podstawie uchylanej ustawy, które jednak po zakończeniu
drugiego okresu rozliczeniowego (2008–2012) nie mogą zostać merytorycznie
zakończone. Chodzi o postępowania o przydział uprawnień do emisji z rezerwy na
okres rozliczeniowy 2008–2012, które po zakończeniu tego okresu stały się
bezprzedmiotowe i z tego względu nie mogą zostać merytorycznie rozpoznane na
skutek utraty ważności uprawnień do emisji, które stanowiły wspomnianą rezerwę,
a przy tym na skutek wyczerpania tej rezerwy jeszcze przed zakończeniem okresu
rozliczeniowego. Brak możliwości kontynuowania tych postępowań, niezależnie od
tego, że prawo do ubiegania się o przydział uprawnień do emisji w wielu przypadkach
78
nie budziło wątpliwości, jest także uzasadniony tym, że od początku 2013 r. obowiązują
zasadniczo inne wymagania formalne w zakresie ubiegania się o przydział uprawnień
do emisji z rezerwy, które wprowadza prawo unijne, m.in. wnioski o przydział
zaspokajane są z ogólnounijnej rezerwy na ujednoliconych zasadach obowiązujących
we wszystkich państwach członkowskich.
Nowa ustawa ma zobowiązać prowadzących instalacje do dopełnienia niektórych
wymagań formalnych w zakresie wprowadzanych jej postanowieniami obowiązków
sprawozdawczych. Chodzi tu o przedłożenie corocznych informacji o planowanych
i rzeczywistych zmianach zdolności produkcyjnych, zmianach poziomu działalności
oraz zmianach w działaniach w instalacji za lata 2012, 2013 i 2014. Należy zauważyć,
że większość podmiotów objętych obowiązkiem sprawozdawczym za 2012 r.
zrealizowała go dobrowolnie przed wejściem w życie ustawy, niemniej wciąż kilka
podmiotów zalega ze złożeniem informacji za rok 2012, 2013, a 31 grudnia 2014 r.
upłynął termin przedłożenia kolejnej informacji dotyczącej roku 2014. Wymóg
przedstawiania corocznych sprawozdań dotyczących zmian związanych z działalnością
prowadzoną w instalacji wynika z prawa unijnego (decyzja Komisji 2011/278/UE).
W oparciu o dane zawarte w informacji organy państwa muszą przeprowadzić
ewentualną korektę przydziałów uprawnień do emisji, stąd niezależnie od
retroaktywnego charakteru przepisów ustanawiających obowiązek złożenia informacji
za rok 2012, 2013 i 2014 istnieje rzeczowe uzasadnienie wprowadzenia takiego
obowiązku (zapewnienie skuteczności prawu unijnemu w krajowym porządku
prawnym, możliwa skarga do TS o uchybienie obowiązkom państwa członkowskiego,
niedopuszczenie do nierównego traktowania podmiotów).
Wprowadza się także przepisy dotyczące egzekwowania zwrotu uprawnień do emisji
wydanych „nadmiarowo” tym podmiotom, które nie przedłożyły informacji w terminie
i w stosunku do których organy państwa nie miały podstaw do przeprowadzenia korekty
przydziałów (z uwagi na brak podstaw prawnych). W przypadku niezwrócenia
uprawnień do emisji w naturze minister właściwy do spraw środowiska wydaje decyzję
o zwrocie równowartości pieniężnej nienależnie wydanych uprawnień do emisji.
Egzekucja zwrotu kwoty stanowiącej równowartość uprawnień do emisji odbywać się
będzie w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
79
Projekt przyjmuje także, że do opłat za wprowadzanie do powietrza gazów
cieplarnianych objętych systemem uiszczonych przed dniem wejścia w życie niniejszej
ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, z tym że podstawą obliczenia wysokości
należnej opłaty jest liczba uprawnień do emisji wydanych na rachunek posiadania
operatora w rejestrze Unii. Przepis ten ma znaczenie porządkowe i gwarantuje
podmiotom obciążonym opłatami stały mechanizm naliczania tych opłat, który
związany jest z ilością wydanych, a nie przyznanych uprawnień do emisji. Różnica
w podejściu do sposobu naliczania opłat jest konsekwencją korekt przydziałów
uprawnień do emisji stosowanych corocznie w związku z rzeczywistymi zmianami
zdolności produkcyjnej czy poziomów działalności w instalacji (zmniejszeniem
zdolności produkcyjnych, częściowym zaprzestaniem działalności), które powodują
zmniejszenie liczby uprawnień do emisji faktycznie wydawanych na rachunek instalacji
w rejestrze. Zastosowanie tego sposobu naliczania opłat realizuje przede wszystkim
interes prowadzących instalacje, którzy uregulują należności za uprawnienia do emisji,
które rzeczywiście otrzymają, a nie takie, które tylko hipotetycznie otrzymałyby, gdyby
prowadziły działalność na niezmienionym poziomie. Projekt ustawy przewiduje także
mechanizm wyrównywania opłat wniesionych przed wejściem w życie ustawy
w wyższej wysokości niż wymagana, wskutek proponowanej zmiany sposobu
naliczania opłat za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza. Powstała w ten sposób
nadpłata będzie mogła zostać rozliczona na zasadach określonych w Ordynacji
podatkowej. Ustawa wprowadza również obowiązek regulowania opłat za emisję
innych gazów cieplarnianych niż dwutlenek węgla, które objęte są systemem handlu od
początku 2014 r. – podtlenek azotu i perfluorowęglowodorów (PFCs), na których
emisję prowadzącym instalacje także będą przyznawane nieodpłatne uprawnienia do
emisji. Obowiązek wnoszenia opłat w sposób uregulowany w ustawie rozpoczyna się
od początku 2014 r. i dotyczy uprawnień do emisji wydanych na ten rok. Prowadzący
instalację będą zobowiązani do wniesienia opłaty za emisję tych zanieczyszczeń
w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy. W tej sytuacji podmioty
uczestniczące w systemie będą regulowały opłaty za wprowadzanie podtlenku azotu
i perfluorowęglowodorów (PFCs) na dotychczasowych zasadach określonych w ustawie
– Prawo ochrony środowiska.
W art. 141 wprowadzono przepis przejściowy, który nakłada obowiązek rozliczenia
zaległości w zakresie obowiązku rozliczenia wielkości emisji z instalacji lub operacji
80
lotniczych powstałych w latach poprzednich, tj. przed dniem wejścia w życie ustawy.
Zaległość w zakresie rozliczenia wielkości emisji jest widoczna na rachunku operatora
w Rejestrze Unii i oznacza różnicę pomiędzy sumą, umorzonych na rachunku
posiadania operatora albo rachunku posiadania operatora statku powietrznego
w rejestrze Unii, uprawnień do emisji, a sumą wprowadzonych do rejestru Unii
zatwierdzonych wielkości emisji z danej instalacji albo operacji lotniczych. Przepis
wprowadza termin na wykonanie obowiązku rozliczenia tych zaległości. Wprowadzenie
obowiązku rozliczenia emisji wymuszają przepisy dyrektywy 2003/87/WE, które
wskazują, że obowiązku tego nie uchyla nawet zapłacenie kary pieniężnej za
niedokonanie rozliczenia emisji we wskazanym terminie. Jednocześnie dotychczasowe
przepisy krajowe nie precyzowały tego obowiązku w tak dobitny sposób, wskazując
jedynie na obowiązek rozliczenia wielkości emisji wskazanej w raporcie za dany rok
i wprowadzając podstawy do wymierzania kar pieniężnych w przypadku, gdy
obowiązek ten nie zostanie wykonany. Tym samym prawny obowiązek rozliczenia
nierozliczonych emisji nie był w dostateczny sposób zabezpieczony. Nową jakość
w kontekście wykonania obowiązku rozliczenia emisji wprowadzają przepisy
rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013, które spełnienie obowiązku rozliczenia
emisji oceniają z perspektywy tzw. liczby statusu zgodności, który oblicza się w sposób
określony w art. 37 rozporządzenia. Liczbę statusu zgodności ustala się
z uwzględnieniem tzw. czynnika korekty, który wskazuje, czy na rachunku operatora
w rejestrze występuje zaległość w zakresie rozliczenia wielkości emisji. Ustawa
wykorzystuje model obliczania statusu zgodności przy określaniu, czy prowadzący
instalację (operator statków powietrznych) wykonał, czy też nie wykonał obowiązku
rozliczenia wielkości emisji. Wynik tej oceny może stać się przesłanką wymierzenia
kary pieniężnej. Z tego też względu projektowana ustawa wprowadza termin na
dokonanie rozliczenia wspomnianych zaległości. Jego dotrzymanie spowoduje, że po
wejściu ustawy podmiot, na którego rachunku obecnie występują przedmiotowe
zaległości w zakresie rozliczenia emisji, uniknie wymierzenia kary pieniężnej.
Warto także zwrócić uwagę na przepisy podwyższające wymagania wobec posiadaczy
rachunków w rejestrze Unii. Projekt ustawy do obligatoryjnych warunków otwarcia
rachunku obrotowego i osobistego rachunku posiadania w rejestrze Unii wprzęga
warunek domicylu, tj. wymóg posiadania miejsca zamieszkania lub siedziby na
terytorium RP lub wpisu do Centralnej Ewidencji i Działalności Gospodarczej albo
81
Krajowego Rejestru Sądowego oraz bycia podatnikiem podatku od towarów i usług
przez potencjalnych posiadaczy rachunków, a także warunek posiadania miejsca
zamieszkania w Polsce przez przynajmniej jedną osobę wyznaczoną jako upoważniony
przedstawiciel. Krajowy ośrodek zamknie rachunki posiadaczy, którzy otwierając
rachunek nie spełniali tych warunków w ciągu 12 miesięcy od dnia wejścia w życie
ustawy, chyba że w tym czasie posiadacze ci udokumentują spełnienie tych wymagań.
Załączniki
Zmianie w stosunku do ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. ulega treść załącznika nr 1 do
ustawy określającego rodzaje działań prowadzonych w instalacjach wraz z wartościami
progowymi odniesionymi do zdolności produkcyjnych tych instalacji oraz gazy
cieplarniane przyporządkowane do danego działania. Zmiana sprowadza się do
pełniejszego odzwierciedlenia postanowień dyrektywy 2003/87/WE w tym względzie.
Prawo unijne nie wyodrębnia wartości progowych jako osobnej przesłanki
kwalifikacyjnej odnoszącej się do poszczególnych rodzajów działań prowadzonych
w instalacjach, natomiast czyni je parametrem określonych instalacji eksploatowanych
w ramach różnych działalności.
Projektowana ustawa w analogiczny sposób porządkuje kwestię przynależności
poszczególnych działań do systemu handlu, minimalizując w ten sposób ryzyko
różnego sposobu interpretowania jej przepisów.
Załącznik nr 2 do ustawy określa wskaźniki zgodności służące wykazaniu, że zadania
inwestycyjne ujęte w Krajowym Planie Inwestycyjnym realizowane są zgodnie
z zasadami określonymi w komunikacie Komisji nr 2011/C99/03. Wskaźniki te zostały
uporządkowane stosownie do rodzaju zadań inwestycyjnych. Wyboru wskaźnika
dokonuje prowadzący instalację wytwarzającą energię elektryczną i podlega on
zatwierdzeniu w decyzji ministra właściwego do spraw środowiska. Na podstawie
zatwierdzonych wskaźników zgodności organy państwa będą dokonywały oceny, czy
zadanie inwestycyjne zostało zrealizowane zgodnie z planem.
Projekt ustawy jest zgodny z prawem Unii Europejskiej oraz nie zawiera norm
technicznych, a także przepisów technicznych podlegających procedurze notyfikacji
wymaganej zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r.
w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów
prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, z późn. zm.).
82