Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

Projektowana ustawa wprowadza także szereg zmian do ustawy z dnia 17 lipca 2009 r.
o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji, dotyczą one
trzech podstawowych grup tematycznych, to jest:
1) rozszerzenia zadań Krajowego ośrodka w związku z przypisaniem mu nowych
obowiązków o charakterze analityczno-sprawozdawczym w obszarze handlu
uprawnieniami do emisji i zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych
substancji;
2) zmian przepisów dotyczących funkcjonowania Krajowej bazy w kierunku
usprawnienia jej funkcjonowania i adaptacji do realizacji nowych funkcji, które
umożliwią wykorzystanie jej jako narzędzia służącego realizacji zadań Krajowego
ośrodka w obszarze administrowania systemem handlu uprawnieniami do emisji,
oraz
3) wprowadzenia przepisów umożliwiających transpozycję decyzji Parlamentu
Europejskiego i Rady nr 2009/406/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie
wysiłków podjętych przez państwa członkowskie, zmierzających do zmniejszenia
emisji gazów cieplarnianych w celu realizacji do roku 2020 zobowiązań Wspólnoty
dotyczących redukcji emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140
z 05.06.2009, str. 136).
Proponowane zmiany poszerzają katalog zadań powierzonych do realizacji Krajowemu
ośrodkowi w zakresie administrowania systemem handlu uprawnieniami do emisji.
Nowe zadania zostały określone w projektowanej ustawie o systemie handlu
uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. W większości zadania te wynikają
z transpozycji przepisów prawa Unii Europejskiej albo umożliwiają wykonanie
rozporządzeń Komisji Europejskiej.
Zasadniczo zadania i obowiązki wynikające z ustawy o systemie handlu uprawnieniami
do emisji gazów cieplarnianych zostały rozdysponowane pomiędzy organy, które do tej
pory realizowały obowiązki wynikające z ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. Do nowych
obowiązków, które będą realizowane przez Krajowy ośrodek, należy między innymi
opiniowanie planów monitorowania, opiniowanie raportów z poprawy metodyki
monitorowania, zbieranie informacji od prowadzących instalacje o planowanych
i rzeczywistych zmianach w działaniu, a w przypadku zaistnienia takich zmian
w instalacji – obliczanie zmienionej liczby uprawnień do emisji wydawanej
w następnym roku okresu rozliczeniowego. Do zadań Krajowego ośrodka będzie także
68
należało sprawdzanie wniosków o przydział uprawnień do emisji dla nowych instalacji,
sprawdzanie przekazywanych przez prowadzących instalacje informacji w przypadku
znaczącego zmniejszenia zdolności produkcyjnej, opiniowanie informacji o połączeniu
albo podziale instalacji. Krajowy ośrodek ma także obliczać ostateczną całkowitą
roczną liczbę uprawnień do emisji przydzielaną instalacji niewytwarzającej energii
elektrycznej. Ponadto Krajowy ośrodek ma wykonywać zadania krajowego
administratora rejestru Unii oraz prowadzić aukcję uprawnień do emisji za pomocą
platformy aukcyjnej. Zmiany w zakresie nowego katalogu obowiązków Krajowego
ośrodka zostały wprowadzone w art. 3 ust. 2 pkt 10 zmienianej ustawy (art. 122 pkt 2
lit. a projektu).
Krajowemu ośrodkowi powierzono także wykonywanie zadań związanych ze
sporządzaniem analiz, analiz modelowych, przeglądów i ocen funkcjonowania polityki
klimatycznej.
W art. 3 zmienianej ustawy dodano ust. 2a, w którym w pkt 4 wprowadzono zadanie
dotyczące integracji systemów sprawozdawczości środowiskowej. Dodanie tego
zadania ma związek z realizacją polityki deregulacyjnej, w ramach której ma dojść do
integracji większości obowiązków sprawozdawczych w zakresie korzystania ze
środowiska, jakie spoczywają na przedsiębiorcach. Integracja obowiązków
sprawozdawczych będzie miała na celu uproszczenie i zminimalizowanie obowiązków
spoczywających na podmiotach korzystających ze środowiska, wynikających
z przepisów prawa ochrony środowiska. Krajowy ośrodek, ze względu na posiadane
doświadczenie zdobyte m.in. podczas budowy i prowadzenia Krajowej bazy o emisjach
gazów cieplarnianych i innych substancji, będzie wspierał resort środowiska w pracach
nad projektem utworzenia centralnego systemu ewidencyjno-opłatowego dla
podmiotów korzystających ze środowiska (SEO), m.in. poprzez prowadzenie prac
analityczno-wdrożeniowych. W urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw
środowiska już rozpoczęto prace nad projektem utworzenia centralnego systemu
ewidencyjno-opłatowego dla podmiotów korzystających ze środowiska (SEO),
służącego do prowadzenia ewidencji oraz weryfikacji obowiązków sprawozdawczych
i związanych z opłatami podmiotów korzystających ze środowiska.
Druga grupa zmian dotyczy zasad funkcjonowania Krajowego systemu bilansowania
i prognozowania emisji, w szczególności Krajowej bazy. W art. 6 w ust. 2 zmienianej
69
ustawy o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji
(art. 122 pkt 3 projektu) wprowadzono zmianę polegającą na rozszerzeniu zakresu
informacji, jakie obejmuje Krajowy system bilansowania i prognozowania emisji.
System ten w szerszym niż dotąd zakresie będzie odzwierciedlał informacje
przekazywane przez uczestników systemu handlu uprawnieniami do emisji, zostanie
rozbudowany m.in. o nowe kategorie informacji, które będą przekazywane w ramach
obowiązków sprawozdawczych wprowadzanych projektowaną ustawą. Dodatkowo
doświadczenia związane z funkcjonowaniem tego systemu wskazały na konieczność
uzupełnienia zakresu niektórych informacji gromadzonych w Krajowej bazie,
niezbędnych do prawidłowej realizacji obowiązków w zakresie bilansowania
i prognozowania emisji, m.in. dodano informacje na temat odstępstw od
dopuszczalnych wielkości emisji, miejsc korzystania ze środowiska, gdzie prowadzona
jest działalność powodująca emisje, planowanych i rzeczywistych zmianach zdolności
produkcyjnych, poziomach działalności oraz zmianach w działaniach w instalacji
uczestniczącej w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych lub
braku takich zmian, aktywnościach związanych z prowadzeniem działalności
przemysłowej, transportem, rolnictwem, leśnictwem i sektorem usług.
Uchylono natomiast przepisy, które wprowadzają obowiązek gromadzenia informacji
o wielkościach emisji zredukowanej i emisji unikniętej w wyniku przedsięwzięć
realizowanych przez podmioty korzystające ze środowiska oraz terminach osiągnięcia
tych redukcji, które nie są wykorzystywane (art. 6 ust. 2 pkt 4 zmienianej ustawy;
art. 122 pkt 3 projektu).
Dodatkowo zaproponowano zmiany o charakterze redakcyjnym.
W dodanym art. 6a zmienianej ustawy (art. 122 pkt 4 projektu) wprowadzono przepis
wykluczający możliwość traktowania informacji jednostkowych zawartych w raportach
wprowadzanych do Krajowej bazy jako informacji publicznych i tym samym
udostępniania ich w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznych. Zgodnie
z wymaganiami ustawy o systemie zarządzania, do Krajowej bazy wprowadzane są
dane o charakterze wrażliwym (dane o wielkości produkcji, dane o wielkości zużycia
paliw i energii), których udostępnianie może mieć negatywny wpływ na
konkurencyjność podmiotów, a które zgodnie z nałożonym na nie obowiązkiem
wprowadzają do bazy. W celu zabezpieczenia tych danych przed udostępnianiem
70
osobom trzecim, które mogą wykorzystywać je ze szkodą dla konkurentów lub
podmiotów objętych obowiązkiem raportowania, zaproponowano wykluczenie
możliwości uznania informacji jednostkowych za informacje publiczne, a w ślad za tym
te informacje nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie
o dostępie do informacji publicznych.
Należy zauważyć, że proponowana zmiana nie ogranicza możliwości udostępniania
tych danych jednostkowych wprowadzanych do Krajowej bazy, które posiadają status
informacji o środowisku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r.
o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa
w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dane
jednostkowe posiadające status informacji o środowisku, np. informacje o wielkości
emisji, będą udostępniane osobom zainteresowanym.
W art. 7 w ust. 1 zmienianej ustawy (art. 122 pkt 5 lit. a projektu) wprowadzono przepis
doprecyzowujący zakres podmiotów, które zobowiązane są do sporządzenia
i wprowadzenia raportu do Krajowej bazy. Obowiązek ten dotyczy podmiotu
prowadzącego działalność, która powoduje emisje. W celu ujednolicenia terminów
składania sprawozdań do Krajowej bazy z terminami ujętymi w przepisach
regulujących system opłat za korzystanie ze środowiska oraz system handlu
uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, przesunięto termin przedkładania
raportów do Krajowej bazy z końca lutego na koniec marca każdego roku. Dodatkowo
dostosowano przepis art. 7 ust. 1 zmienianej ustawy do nowego brzmienia art. 6 ust. 2
zmienianej ustawy.
W związku z nieuregulowaniem w obecnie obowiązującej ustawie kwestii wpływu
zmian własnościowych albo organizacyjnych podmiotów korzystających ze środowiska
na obowiązek składania raportów wprowadzono w art. 7 zmienianej ustawy nowe
ust. 2a i 2b (art. 122 pkt 5 lit. b projektu).
Uszczegółowiono przepis stanowiący upoważnienie do wydania przez ministra
właściwego do spraw środowiska rozporządzenia (art. 7 ust. 4 zmienianej ustawy;
art. 122 pkt 5 lit. c projektu). Zmiana ta ma na celu umożliwienie określenia
w rozporządzeniu rodzajów gazów cieplarnianych i innych substancji wprowadzanych
do powietrza dla poszczególnych rodzajów instalacji, co przyczyni się do ustalenia
jednolitych zasad bilansowania emisji.
71
Uchylenie ust. 5 i 6 w art. 7 zmienianej ustawy (art. 122 pkt 5 lit. d projektu), wynika
z dotychczasowych doświadczeń związanych z funkcjonowaniem Krajowej bazy oraz
dążenia do zmniejszenia niektórych obciążeń administracyjnych podmiotów objętych
obowiązkiem raportowania emisji. Określanie wielkości emisji w podziale na kwartały
lub miesiące dla instalacji o sezonowej lub technologicznej zmienności emisji w ciągu
roku skutkowałoby dodatkowym nakładem pracy dla podmiotów, które musiałyby
wykonywać odpowiednie zestawienia w ww. układach. Tymczasem informacje
o wielkości emisji obecnie przekazywane są wystarczające do sporządzania zestawień
i raportów, których obowiązek przygotowania wynika z przepisów prawa. W związku
z powyższym niezasadne jest również utrzymanie upoważnienia dla ministra
właściwego do spraw środowiska do wydania rozporządzenia, które miałoby określać
rodzaje pracujących sezonowo instalacji. Ze względu na doprecyzowanie w art. 6
w ust. 2 zmienianej ustawy zakresu informacji gromadzonych w Krajowym systemie
zrezygnowano z określania w drodze rozporządzenia wzoru formularza raportu do
Krajowej bazy. Specyfika budowy i funkcjonowania Krajowej bazy powoduje, że nie
jest możliwe odzwierciedlenie poprzez zestaw tabel określanych w rozporządzeniu,
rzeczywistego układu raportu. Stąd proponuje się uregulowanie w rozporządzeniu
szczegółowego zakresu danych wprowadzanych do Krajowej bazy, bez określania
wzoru formularza raportu. Uchylenie ust. 8 w art. 7 zmienianej ustawy spowodowane
jest konsekwencją usunięcia w art. 6 ust. 2 pkt 4 zmienianej ustawy (art. 122 pkt 5 lit. f
projektu). Ponadto informacje, o których mowa w ust. 8, są gromadzone przez
instytucje finansowe zaangażowane w realizacje inwestycji ekologicznych. Forma
i sposób raportowania w przypadku korzystania ze środków publicznych są ściśle
określone w zależności od rodzaju funduszu.
Art. 8 zmienianej ustawy (art. 122 pkt 7 projektu) dotyczący weryfikacji raportów
składanych do Krajowej bazy uległ istotnej modyfikacji na skutek doświadczeń
wynikających z weryfikacji raportów złożonych za lata 2010–2013. Tak jak dotychczas
Krajowy ośrodek dokonywał będzie analizy danych przekazanych w raportach. Jednak
w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości będzie zwracał się, w pierwszej kolejności,
do podmiotu korzystającego ze środowiska o udzielenie wyjaśnień lub dokonanie
korekty w ciągu 14 dni. W ostateczności, jeżeli podmiot, który eksploatuje instalację
wymagającą pozwolenia zintegrowanego lub instalację wymagającą pozwolenia na
wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, lub stacjonarne urządzenie techniczne,
72