Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

Jedną z zasadniczych kwestii związanych z prawidłową adaptacją rozporządzenia
1031/2010 do polskiego porządku prawnego stało się określenie sposobu uzyskiwania
potencjału uprawnień do prowadzenia platformy aukcyjnej. W ślad za wymogami
powołanego rozporządzenia przewidziano, że możliwość tę będą posiadały podmioty
posiadające zezwolenie na prowadzenie jednego z dwóch typów rynku regulowanego
(rynku giełdowego bądź rynku pozagiełdowego), które przejdą procedurę autoryzacyjną
(uzyskanie zezwolenia na prowadzenie platformy aukcyjnej). Przyjęto rozwiązanie,
zgodnie z którym Komisja Nadzoru Finansowego stanie się organem udzielającym
zezwolenie na prowadzenie platformy aukcyjnej w przypadku, gdy o tę funkcjonalność
będzie się ubiegał podmiot prowadzący rynek giełdowy i podmiot prowadzący rynek
pozagiełdowy. Uzyskane zezwolenie organu krajowego (zarówno w zakresie
kontraktów dwudniowych typu spot, jak i pięciodniowych kontraktów terminowych
typu future w zależności od wyboru wnioskodawcy) stanowić będzie podstawę do
wzięcia udziału w przetargu publicznym, a następnie w przypadku jego wygrania – do
wyznaczenia jako platformy aukcyjnej.
Rozporządzenie 1031/2010 przewiduje wprost, że niektóre podmioty mogą być
uczestnikami aukcji organizowanych przez platformę aukcyjną. W stosunku zaś do
niektórych kategorii podmiotów ich aktywność w zakresie aukcji uzależniona jest od
decyzji danego państwa członkowskiego. W przypadku adaptacji rozporządzenia do
polskiego porządku prawnego przyjęto założenie, że uprawnienie to w zakresie
dwudniowych kontraktów typu spot w zakresie realizacji zleceń na rachunek klientów
należy przyznać domom maklerskim i bankom, które prowadzą działalność maklerską.
Przyznanie takiego uprawnienia jest zasadne z uwagi na fakt, że podmioty te, w ślad za
rozwiązaniami dyrektywy 2004/39/WE w sprawie rynków instrumentów finansowych
(MiFID), uprawnione są obecnie do możliwości działania (za odpowiednim
zezwoleniem KNF) na rzecz klientów w zakresie pięciodniowych kontraktów typu
future (będących instrumentami finansowymi). Fakt pozostawania tych instytucji pod
pełnym nadzorem, szczegółowe uwarunkowania związane z obsługą klienta, stwarzają
gwarancję prawidłowej i profesjonalnej realizacji usługi również w zakresie kontraktów
dwudniowych.
W uzupełnieniu zasad działania platform aukcyjnych i zawodowych pośredników
wprowadzono również system sankcji administracyjnych i karnych za
nieprawidłowości, które mają dawać możliwość stosowania wobec sprawców naruszeń
63
środków skutecznych, odstraszających i w odpowiednim stopniu dolegliwych. Przyjęte
rozwiązania w zakresie np. wysokości kar pieniężnych zarówno nakładanych na
podmioty, które dopuściły się naruszeń, jak i osoby fizyczne odpowiedzialne za ich
zaistnienie wpisują się w poziom sankcji przewidywanych przez prawodawcę
europejskiego na rynku finansowym (np. dla firm inwestycyjnych). Nie bez znaczenia
dla przyjętej wysokości sankcji pieniężnych jest fakt, że prowadzenie platformy
aukcyjnej stanowi realizację zadań w strategicznym obszarze dla państwa i ma
kluczowe znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania jego gospodarki.
Proponowane zmiany w zakresie prowadzenia obrotu na platformie aukcyjnej
uzupełniane są przez regulacje dające odpowiednim podmiotom infrastruktury rynku
kapitałowego możliwość rozliczania i rozrachunku zwycięskich ofert.
Reasumując, w nowych przepisach uregulowano precyzyjnie wymogi, jakie muszą być
spełnione przez organizatora platformy aukcyjnej, tryb wydawania, odmowy i cofania
zezwolenia na prowadzenie platformy aukcyjnej, tryb wydawania, odmowy i cofania
zezwolenia dla domów maklerskich i banków prowadzących działalność maklerską
umożliwiających zakup uprawnień na aukcjach w postaci dwudniowych kontraktów na
rynku kasowym w imieniu swoich klientów, kwestie dotyczące postępowania
z informacjami wewnętrznymi, a także wprowadzono system sankcji administracyjnych
i karnych dotyczących nieuprawnionego wykorzystywania informacji wewnętrznych
oraz dokonywania manipulacji na rynku.
Zmiany w ustawie o Polskiej Agencji Żeglugi Powietrznej mają na celu ułatwienie
organom Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskiwania danych dozoru przestrzeni
powietrznej w celu oszacowania wielkości emisji z operacji lotniczych.
Zmiany w ustawie – Prawo ochrony środowiska mają na celu dostosowanie systemu
wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska w zakresie emisji gazów cieplarnianych
objętych systemem. W art. 273 ust. 1 pkt 1a został dodany nowy rodzaj opłaty za
przydzieloną liczbę uprawnień do emisji gazów cieplarnianych objętych
przedmiotowym projektem ustawy. Przepis ten przewiduje, że zarówno prowadzący
instalację, jaki i operatorzy statków powietrznych, którym przyznano uprawnienia do
emisji, wnoszą opłatę na rachunek urzędu marszałkowskiego właściwego ze względu na
miejsce korzystania ze środowiska ustaloną jako iloczyn liczby uprawnień do emisji
wydanych na rachunek posiadania operatora albo na rachunek posiadania operatora
64
statków powietrznych w rejestrze Unii i obowiązującej stawki opłat za wprowadzanie
gazów lub pyłów do powietrza w zakresie dwutlenku węgla w roku, na który
przydzielono uprawnienia (art. 274 ust. 1a).
Nowa regulacja porządkuje też dotychczasowy niezbyt przejrzysty mechanizm
stosowania zwolnień z ponoszenia opłat środowiskowych związanych
z wprowadzaniem do powietrza gazów cieplarnianych objętych systemem.
W przepisach zmieniających (zmiana art. 273 ustawy – Prawo ochrony środowiska)
wprowadzono zasadę, zgodnie z którą prowadzący instalację lub operator statku
powietrznego, który rozliczył emisję gazów cieplarnianych objętych systemem zgodnie
z przepisami projektowanej ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów
cieplarnianych, nie ponosi opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza,
w zakresie, w jakim emisja tych gazów została rozliczona uprawnieniami do emisji.
Opłata za korzystanie ze środowiska stanowi wyraz realizacji zasady
„zanieczyszczający płaci”. Dotychczasowe przepisy, wprowadzając obowiązek
wnoszenia opłat za wprowadzanie gazów cieplarnianych do powietrza za całkowitą
emisję tych zanieczyszczeń, nie odzwierciedlały faktu, że prowadzący instalacje czy
operatorzy statków powietrznych, którzy dokonują zakupu uprawnień do emisji na
rynku lub na aukcjach organizowanych przez państwa członkowskie, faktycznie płacą
za prawo do korzystania ze środowiska (wprowadzania zanieczyszczeń) – dokonując na
zasadach rynkowych zakupu uprawnień do emisji (dodać należy, że po cenie
wielokrotnie wyższej niż jednostkowa stawka opłaty za korzystanie ze środowiska
związana z tym zanieczyszczeniem). Należy przy tym zaznaczyć, że zaproponowany
sposób wnoszenia opłat, w przypadku operatorów statków powietrznych, dotyczył
będzie jedynie tych operatorów, którzy nie są przedsiębiorcami zagranicznymi
w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.
Zastrzeżenie to ma na celu uwzględnienie specyficznej sytuacji operatorów statków
powietrznych z państw obcych, dla których Polska została wskazana jako
administrujące państwo członkowskie.
Dotychczasowe przepisy gwarantowały prowadzącym instalacje zwolnienie
z obowiązku wnoszenia opłat środowiskowych tylko w tym zakresie, w jakim wnieśli
oni opłatę do Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej za
przyznaną im liczbę uprawnień do emisji w pierwszym roku okresu rozliczeniowego
albo w pierwszym roku uczestnictwa instalacji w systemie, albo w pierwszym roku
65
przydziału dodatkowej liczby uprawnień do emisji będącej następstwem dokonania
zmiany instalacji (ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r.). Prowadzący te instalacje, kupując
brakujące uprawnienia do emisji do rozliczenia wielkości emisji, np. na rynku, płacili de
facto za prawo do zanieczyszczania środowiska po raz drugi (ponieważ niezależnie od
obowiązku zakupu uprawnień do emisji musieli dodatkowo wnieść opłatę za emisję tej
ilości wyemitowanych gazów cieplarnianych, która została rozliczona zakupionymi
uprawnieniami do emisji). Warto dodać, że ze zwolnienia nawet w takim ograniczonym
zakresie nie korzystali operatorzy statków powietrznych, którzy wprawdzie nie byli
zobowiązani do wnoszenia opłat w związku z przyznaniem im uprawnień do emisji, to
jednak, całą emisję dwutlenku węgla powstającą w trakcie wykonywania operacji
lotniczych musieli opłacić, wnosząc opłaty za korzystanie ze środowiska na zasadach
ogólnych.
Projekt zmienia ten stan poprzez wprowadzenie generalnego zwolnienia z opłat
środowiskowych w takim zakresie, w jakim podmiot korzystający ze środowiska
(będący prowadzącym instalację lub operatorem statków powietrznych) dokonał
rozliczenia emisji uprawnieniami do emisji (zakupionymi lub otrzymanymi w ramach
przydziału, który został jednak opłacony w sposób określony w projektowanym
art. 274a ust. 1a ustawy – Prawo ochrony środowiska). Zmiana dotycząca zakresu
zwolnienia jest tym bardziej uzasadniona, że w związku ze zmianą zasad dystrybucji
uprawnień do emisji, która zakłada przejście z systemu nieodpłatnego przydziału
uprawnień do emisji na system sprzedaży aukcyjnej, coraz mniejsza część emisji gazów
cieplarnianych będzie rozliczana poprzez wnoszenie opłat w powiązaniu
z nieodpłatnym przydziałem uprawnień do emisji. Jeżeli emisja gazów cieplarnianych
z danej instalacji przestanie podlegać regulacjom przewidzianym w projektowanej
ustawie (np. wskutek ustania przesłanek uczestnictwa w systemie), prowadzący
instalację ponownie zostanie objęty obowiązkiem uiszczania opłat za wprowadzanie do
powietrza gazów cieplarnianych na zasadach określonych w ustawie – Prawo ochrony
środowiska (nie będzie już bowiem rozliczał emisji uprawnieniami do emisji).
Zaletą rozwiązania zawartego w projekcie ustawy jest także to, że obciążenia finansowe
związane z korzystaniem ze środowiska będą opierały się na jednolitej metodyce
szacowania wielkości emisji. Ustalanie wielkości emisji na potrzeby obliczenia
wysokości należnych opłat z tytułu korzystania ze środowiska zgodnie z art. 274 ust. 1a
ustawy – Prawo ochrony środowiska opiera się na indywidualnym szacunku, ustalanym
66
we własnym zakresie przez podmioty korzystające ze środowiska, które to podmioty nie
są związane w tym zakresie ustaloną metodyką określania wielkości emisji (szacunki te
mogą się różnić, a w ślad za tym różni się także poziom obciążeń finansowych
podmiotów objętych opłatami za korzystanie ze środowiska). Szacowanie wielkości
emisji, która jest rozliczana uprawnieniami do emisji w ramach systemu, dokonywane
jest w oparciu o jednolitą metodykę monitorowania (uwzględniającą specyfikę danego
procesu technologicznego i rodzaju działalności) i dodatkowo jest ono weryfikowane
przez niezależnych weryfikatorów. W ten sposób poziom korzystania ze środowiska
i związane z nim obciążenia finansowe zostaną ujednolicone i przełożą się na równe
warunki funkcjonowania podmiotów korzystających ze środowiska.
Przyjęty w projekcie ustawy system rozliczania emisji gazów cieplarnianych zakłada, że
każda wyemitowana tona gazów cieplarnianych objętych systemem powinna zostać
rozliczona uprawnieniami do emisji. Realizację tego założenia ma gwarantować system
dotkliwych sankcji przewidziany w projekcie ustawy powiązany z zasadą, że uiszczenie
kary nie zwalnia ukaranego od rozliczenia emisji gazów cieplarnianych uprawnieniami
do emisji, a wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Można na tej podstawie
wnioskować, że podmioty, na których będzie spoczywał obowiązek rozliczenia emisji,
będą realizowały go skrupulatnie i terminowo. W ten sposób projektodawcy doszli do
przekonania, że nie ma potrzeby projektowania dodatkowych rozwiązań służących
egzekwowaniu
obowiązku ponoszenia finansowych konsekwencji z tytułu
zanieczyszczania środowiska.
Ponadto została wprowadzona w art. 402 ust. 4 i 4a zmiana mająca na celu
uregulowanie systemowe zasad finansowania działań Krajowego ośrodka. Zmiana ta
polega na przeznaczeniu 7,5% wpływów z tytułu opłat za wprowadzanie do powietrza
dwutlenku siarki (SO
) przed dokonaniem podziału tych
2) i podtlenku azotu (NOx
wpływów pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego na działalność Krajowego
ośrodka. Aby nie uszczuplić puli środków jednostek samorządu terytorialnego z tytułu
tych opłat, proponuje się podniesienie o 4 grosze jednostkowej stawki opłat za
wprowadzenie do powietrza dwutlenku siarki (SO
). Wpływy
2) i tlenku azotu (NOx
z podniesionych opłat będą stanowić przychód Narodowego Funduszu Ochrony
Środowiska i Gospodarki Wodnej i będą przeznaczone na finansowanie działań
Krajowego ośrodka.
67