Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

Wprowadzenie podstaw do oszacowania zastępczego jest uzasadnione tym, że prawo
unijne zakłada obowiązek rozliczenia emisji ze wszystkich źródeł, które pozostają
w systemie. Brak odzwierciedlenia emisji na rachunku operatora w rejestrze, w sytuacji
gdy podmiot zobowiązany funkcjonuje i wprowadza emisję gazów cieplarnianych do
atmosfery, zwłaszcza, jeśli podmiot taki jest beneficjentem systemu, otrzymując
nieodpłatne uprawnienia do emisji, może doprowadzić do zachwiania równowagi na
rynku, sytuując zobowiązanego w lepszej pozycji niż jego konkurentów. Projekt ustawy
przyjmuje jednak, że zastępcze szacowanie wielkości emisji ma znaczenie drugorzędne
wobec gotowości realizacji obowiązku raportowania przez prowadzących instalacje
i operatorów statków powietrznych. Stąd w art. 88 projektu przyjęto, że jeżeli przed
wydaniem decyzji w sprawie oszacowania wielkości emisji podmiot, na którym ciąży
obowiązek raportowy, dobrowolnie go zrealizuje, postępowanie w sprawie oszacowania
wielkości emisji umarza się.
Jak wspomniano informacje o wielkości emisji z instalacji lub operacji lotniczych
wprowadza do rejestru Unii, a następnie zatwierdza je Krajowy ośrodek, w przypadku
gdy raporty zostały zweryfikowane jako zadowalające, a także wtedy, gdy w raporcie
stwierdzono nieistotne nieprawidłowości, które nie wpływają na wielkość emisji.
W przypadku powstania rozbieżności pomiędzy ustaleniami przedłożonego raportu
i sprawozdania z weryfikacji w zakresie wielkości emisji (rozbieżności mogą wynikać
z niewłaściwego sposobu zaokrąglania wielkości emisji, innego niż przyjęty
w rozporządzeniu w sprawie monitorowania), przyjmuje się wartość dotyczącą
wielkości emisji określoną w sprawozdaniu z weryfikacji.
Do rejestru Unii wprowadzane są także informacje o wielkości emisji pochodzące
z raportów, które nie zostały zweryfikowane jako zadawalające albo gdy w raporcie
stwierdzono istotne nieprawidłowości, które wpływają na wielkość emisji, jednak te
wielkości nie są w rejestrze zatwierdzane i zgodnie z przedstawioną wyżej zasadą
dopiero po oszacowaniu wielkości emisji przez organ Inspekcji dane te podlegają
korekcie, a następnie są wprowadzane do rejestru i otrzymują status zatwierdzonej
wielkości emisji.
Na szczególną uwagę zasługuje przepis zawarty w art. 91 projektowanej ustawy,
określa on zasady rozliczania emisji. Rozliczenie wielkości emisji następuje w terminie
do dnia 30 kwietnia każdego roku poprzez dokonanie umorzenia uprawnień do emisji
53
w liczbie odpowiadającej zatwierdzonej wielkości emisji, za pośrednictwem rachunku
w rejestrze Unii. Wielkości emisji za poprzedni rok z instalacji albo operacji lotniczych
zatwierdzone w rejestrze przez Krajowy ośrodek podlegają rozliczeniu.
W przypadku gdy do dnia 30 kwietnia nie zostanie przez organ Inspekcji wydana
decyzja szacująca wielkość emisji (decyzja ta jak wspomniano jest wydawana
w przypadku, gdy raport został zweryfikowany jako niezadawalający albo gdy
w raporcie stwierdzono istotne nieprawidłowości, które wpływają na wielkość emisji),
prowadzący instalację rozlicza wielkość emisji wprowadzoną przez Krajowy ośrodek
do rejestru (która jednak nie posiada statusu wielkości zatwierdzonej).
W przypadku nieprzedłożenia zweryfikowanego raportu, prowadzący instalację albo
operator statków powietrznych może także umorzyć liczbę uprawnień do emisji
odpowiadającą jego najlepszej wiedzy na temat rzeczywistej wielkości emisji
z instalacji albo operacji lotniczej, ale takie umorzenie nie jest traktowane jako
rozlicznie wielkości emisji, do kiedy Krajowy ośrodek nie wprowadzi i nie zatwierdzi
oszacowanej wielkości emisji na podstawie decyzji wydanej przez organ Inspekcji.
W przypadku różnicy pomiędzy umorzoną liczbą uprawnień do emisji a oszacowaną
wielkością emisji prowadzący instalację albo operator statków powietrznych
odpowiednio umarza brakującą liczbę uprawnień do emisji albo, w przypadku nadwyżki
umorzonych uprawnień do emisji, nadwyżka jest zaliczana na poczet przyszłego
rozliczenia emisji. Analogicznie postępuje się w przypadku rozliczenia wielkości emisji
przez prowadzącego instalację albo operatora statku powietrznego, który dokonał
umorzenia uprawnień do emisji na podstawie danych o wielkości emisji wynikających
z raportu zweryfikowanego jako niezadawalający albo na podstawie raportu, w którym
stwierdzono istotne nieprawidłowości, które wpływają na wielkość emisji. Przyjęcie
takich regulacji pozwoli prowadzącym instalacje oraz operatorom statków
powietrznych uniknąć bardzo wysokich kar za brak rozliczenia wielkości emisji. Został
także wprowadzony przepis mówiący o sumowaniu się zatwierdzonej wielkości emisji
wprowadzonej co roku na rachunek posiadania operatora. Zasada ta wynika z przepisów
dyrektywy i powoduje, że powstałe zaległości w zakresie rozliczenia emisji z lat
poprzednich są umarzane w pierwszej kolejności. Takie podejście powoduje, że
prowadzący instalacje, który ma zaległości w rozliczeniu wielkości emisji, będzie
ponosił co roku karę za brak rozliczenia emisji aż do momentu, w którym rozliczy
wszystkie zaległości.
54
Projekt ustawy utrzymuje obowiązujący już w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. zakaz
wykorzystywania uprawnień do emisji lotniczych do rozliczenia wielkości emisji
pochodzących z instalacji (źródeł stacjonarnych). Został on wprowadzony w nieco innej
redakcji. Wprowadzenie tego ograniczenia ma na celu zrealizowanie wymagań
wynikających z prawa unijnego (art. 12 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE).
Podobnie jak na gruncie ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r., organy państwa będą miały
obowiązek publikowania informacji o tych podmiotach uczestniczących w systemie,
które nie realizują ciążących na nich obowiązków wynikających z ustawy (chodzi tu
w szczególności o niezłożenie raportu na temat wielkości emisji i niedokonanie
rozliczenia wielkości emisji). Informacje o tych podmiotach będzie sporządzał Krajowy
ośrodek i będą one przekazywane ministrowi właściwemu do spraw środowiska, a także
organom Inspekcji Ochrony Środowiska, które na ich podstawie będą podejmowały
decyzje o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia kary.
Rozdział 13 Wykorzystanie jednostek redukcji emisji i jednostek poświadczonej
redukcji emisji
Inaczej niż miało to miejsce na gruncie dotychczasowych przepisów projekt ustawy nie
wprowadza możliwości wykorzystania przez prowadzących instalacje lub operatorów
statków powietrznych jednostek redukcji emisji (ERU) i jednostek poświadczonej
redukcji emisji (CER) do rozliczania wielkości emisji, przyjmuje jednak, że uczestnicy
systemu będą mogli wymienić niektóre jednostki tego typu, w granicach określonych
prawem limitów, na uprawnienia do emisji ważne w okresie rozliczeniowym
2013–2020. Wymiana będzie następowała w taki sposób, że w zamian za jedną
jednostkę CER lub ERU podmioty otrzymają jedno uprawnienie do emisji,
i w zależności od tego, czy wymiany będzie dokonywał prowadzący instalację czy
operator statku powietrznego, w jej wyniku zostaną wydane uprawnienia do emisji
ogólnych lub uprawnienia do emisji lotniczych. Do wymiany na uprawnienia do emisji
nie będą mogły zostać użyte jednostki uzyskane w wyniku:
1) realizacji działań inwestycyjnych polegających na budowie obiektów jądrowych;
2) użytkowania i zmian użytkowania gruntu;
3) prowadzenia gospodarki leśnej.
Ponadto do celów rozliczenia nie będą mogły zostać użyte jednostki, które nie zostały
dopuszczone do wykorzystania na podstawie rozporządzenia Komisji (UE) nr 550/2011
55
z dnia 7 czerwca 2011 r. ustalającego, na mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu
Europejskiego
i Rady, pewne ograniczenia w
zakresie wykorzystania
międzynarodowych jednostek z tytułu projektów związanych z gazami przemysłowymi
(Dz. Urz. UE L 149 z 08.06.2011, str. 1) oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (UE)
nr 389/2013. Rozporządzenie Komisji nr 550/2011 wprowadza pewne ograniczenia
w zakresie wykorzystania międzynarodowych jednostek z tytułu projektów związanych
z gazami przemysłowymi, w świetle których od dnia 1 stycznia 2013 r. zakazuje się
wykorzystywania międzynarodowych jednostek z tytułu projektów związanych
z niszczeniem trifluorometanu (HFC-23) i podtlenku azotu (N2O) z produkcji kwasu
adypinowego do celów art. 11a dyrektywy 2003/87/WE. Ważnym ograniczeniem
wynikającym z ustawy jest granica czasowa wymiany jednostek CER i ERU na
uprawnienia do emisji. Jednostki te w zależności od rodzaju będą mogły być
wymieniane w terminie do dnia 31 marca 2015 r. lub do dnia 31 grudnia 2020 r.
Prawo przewiduje także limity ilościowe wymiany jednostek CER i ERU na
uprawnienia do emisji. Ogólny limit tej wymiany przewiduje rozporządzenie Komisji
(UE) nr 1123/2013 z dnia 8 listopada 2013 r. w sprawie określania uprawnień do
międzynarodowych jednostek emisji zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 299 z 09.11.2013, str. 32). Rozporządzenie to
zobowiązuje państwa członkowskie do opracowania wykazów:
1) instalacji, które uczestniczyły w systemie w okresie 2008–2012, wraz
z maksymalną liczbą jednostek redukcji emisji i jednostek poświadczonej redukcji
emisji, jaką prowadzący instalację może wymienić na uprawnienia do emisji
ogólnych albo uprawnienia do emisji lotniczych ważne w okresie rozliczeniowym
2013–2020;
2) dla pozostałych instalacji oraz operatorów statków powietrznych wraz
z maksymalną liczbą jednostek redukcji emisji i jednostek poświadczonej redukcji
emisji wynikającą ze zweryfikowanej emisji w okresie 2013–2020 corocznie
aktualizowaną.
Maksymalna liczba jednostek redukcji emisji i jednostek poświadczonej redukcji emisji,
jaką prowadzący instalację może wymienić na uprawnienia do emisji ogólnych albo
uprawnienia do emisji lotniczych ważne w okresie rozliczeniowym 2013–2020,
zostanie określona z zachowaniem wymagań określonych w rozporządzeniu Komisji
(UE) nr 1123/2013. Projekt przedmiotowego wykazu ma według projektowanej ustawy
56
sporządzić Krajowy ośrodek, zostanie on następnie przekazany ministrowi właściwemu
do spraw środowiska. Wykaz podmiotów uprawnionych wraz z przyporządkowanym do
nich limitem wymiany zostanie następnie notyfikowany Komisji Europejskiej. Jeżeli
Komisja zaakceptuje ten wykaz zostanie on ogłoszony przez ministra właściwego do
spraw środowiska w Biuletynie Informacji Publicznej.
Jeżeli Komisja nie zaakceptuje wykazu, Krajowy ośrodek opracuje poprawiony wykaz
instalacji i operatorów statków powietrznych wraz z przypisaną do tych podmiotów
maksymalną liczbą jednostek CER i ERU podlegających wymianie, kierując się
koniecznością wykonania decyzji Komisji. Minister właściwy do spraw środowiska
ogłosi w Biuletynie Informacji Publicznej poprawiony wykaz.
Proces wymiany jednostek na uprawnienia do emisji będzie realizowany bezpośrednio
w rejestrze Unii, poprzez składanie stosownych dyspozycji przez posiadaczy
rachunków, którzy zostaną uprawnieni do dokonania wymiany.
Rozdział 14 Administracyjne kary pieniężne
Projekt ustawy rozszerzył w pewnym zakresie system sankcji zabezpieczających
prawidłową i terminową realizację obowiązków wprowadzonych jej przepisami.
Znaczenie systemu sankcji podkreśla prawodawca unijny, zobowiązując państwa
członkowskie do ustanowienia kar mających zastosowanie do naruszeń przepisów
wprowadzających obowiązki określone prawem unijnym, a także zapewnienia, że takie
kary będą wykonywane. Kary przy tym powinny być skuteczne, proporcjonalne
i odstraszające. Mając na uwadze powyższe, w projekcie ustawy zaproponowano kary
za:
1) eksploatację instalacji bez zezwolenia – 50 000 złotych;
2) prowadzenie operacji lotniczych bez zatwierdzonego planu monitorowania emisji
z operacji lotniczych albo uproszczonego planu monitorowania emisji z operacji
lotniczych – 50 000 złotych;
3) niezłożenie przez operatora statków powietrznych wniosku o zatwierdzenie zmian
planu monitorowania emisji z operacji lotniczych albo uproszczonego planu
monitorowania emisji z operacji lotniczych, zgodnie z przepisami rozporządzenia
w sprawie monitorowania – 10 000 złotych;
57