Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

minister właściwy do spraw finansów publicznych, minister właściwy do spraw
środowiska i minister właściwy do spraw zagranicznych. Należy jednak zauważyć, że
z racji braku stosownych regulacji krajowych Polska do tej pory nie mogła
przeprowadzić przetargu w celu wyłonienia krajowej platformy aukcyjnej.
Rozporządzenie aukcyjne przewiduje jednak rozwiązanie na taką okoliczność,
wskazując, że do czasu dopełnienia warunków formalnych związanych z wyborem
platformy krajowej, państwo członkowskie powinno sprzedawać uprawnienia do emisji
za pośrednictwem platformy wybranej w ramach wspólnego działania, z czego obecnie
korzysta Polska.
Należy zaznaczyć, że dostęp do polskiej platformy aukcyjnej nie jest ograniczony tylko
do polskich podmiotów; jest on otwarty dla wszystkich podmiotów uprawnionych do
udziału w aukcjach na mocy rozporządzenia aukcyjnego, tj. przede wszystkim dla
uczestników systemu, ale również dla banków i innych instytucji finansowych.
W projekcie przyjęto, że podmiotem prowadzącym aukcje uprawnień do emisji będzie
Krajowy ośrodek. Takie rozwiązanie jest uzasadnione tym, że Krajowy ośrodek posiada
doświadczenie w prowadzeniu aukcyjnej sprzedaży uprawnień do emisji zdobyte
w związku z prowadzeniem aukcji uprawnień, które pozostały w krajowej rezerwie
uprawnień do emisji na koniec drugiego okresu rozliczeniowego 2008–2012.
Projektowana ustawa przewiduje, że środki uzyskane ze sprzedaży uprawnień do emisji
na aukcji będą stanowiły dochód budżetu państwa. Zgodnie z art. 10 ust. 3 dyrektywy
2003/87/WE, określenie sposobu wykorzystania dochodów uzyskanych z aukcyjnej
sprzedaży uprawnień do emisji pozostaje w kompetencji państw członkowskich, jednak
zgodnie ze wskazanym przepisem, przynajmniej 50% dochodów uzyskanych ze
sprzedaży na aukcji uprawnień do emisji, lub równowartość finansowa tych dochodów,
powinny zostać wykorzystane na jeden lub większą ilość wskazanych w dyrektywie
celów. Cele te zostały określone w projektowanej ustawie. Jako realizację tej zasady
uznaje się również stosowanie polityk wsparcia podatkowego lub finansowego oraz
polityk regulacyjnych wywierających wpływ na wsparcie finansowe wyżej
wymienionych działań.
Przyjęto także, że w przypadku gdy wysokość wydatkowanych środków pieniężnych za
dany rok kalendarzowy nie osiągnęła minimalnego poziomu, o którym mowa wyżej,
Rada Ministrów wskaże, w drodze uchwały, cele spośród wymienionych w ustawie, na
33
które w kolejnym roku zostaną przeznaczone środki pieniężne, konieczne do
osiągnięcia wymaganego poziomu wydatków, kierując się potrzebą realizacji zadań
związanych z redukcją gazów cieplarnianych i ochroną środowiska.
Aby w jednoznaczny sposób określić kompetencje organów państwa m.in. w zakresie
egzekwowania należności z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji na aukcjach,
w projektowanej ustawie przyjęto, że uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa
w stosunku do uprawnień do emisji sprzedawanych w drodze aukcji wykonywać będzie
minister właściwy do spraw środowiska. Przepis art. 48 projektowanej ustawy wskaże
podmiot, któremu będzie przysługiwała legitymacja do wystąpienia z roszczeniami
o zapłatę należności z tytułu sprzedaży uprawnień do emisji.
Dyrektywa 2003/87/WE nakłada na państwa członkowskie obowiązek przedstawiania
Komisji Europejskiej sprawozdań z wydatkowania środków pochodzących z aukcji
uprawnień do emisji. Organem odpowiedzialnym za przygotowanie takiego
sprawozdania będzie minister właściwy do spraw środowiska. Przygotowane
sprawozdanie będzie podlegało uzgodnieniu z członkami Rady Ministrów, a następnie,
po zaakceptowaniu przez Radę Ministrów, zostanie przekazane Komisji Europejskiej.
Rozdział 9 Zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych
Projekt ustawy przyjmuje, że eksploatacja instalacji jest dozwolona wyłącznie po
uzyskaniu zezwolenia. Zezwolenie będzie wydawane, tak jak obecnie, w drodze decyzji
administracyjnej organu właściwego do wydania pozwolenia zintegrowanego albo
pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. W projekcie
zaproponowano, aby zezwolenie to wydawane było na czas nieokreślony.
Ułatwieniem dla prowadzących instalacje może być przepis wprowadzający możliwość
objęcia jednym zezwoleniem emisji z jednej lub większej liczby instalacji położonych
na terenie tego samego zakładu. W ten sposób obciążenia administracyjne związane
z uzyskaniem zezwolenia i jego aktualizacją będą podejmowane przez prowadzącego
jednokrotnie. Projekt ustawy precyzuje warunki formalne, jakie powinien spełniać
wniosek o wydanie zezwolenia.
Projekt wprowadza także stały obowiązek analizowania aktualności wydanych
zezwoleń przez organy właściwe do ich wydania. Organ właściwy do wydania
zezwolenia co najmniej raz na 5 lat dokonuje analizy wydanego zezwolenia i jeśli
z przeprowadzonej analizy wynika potrzeba zmiany zezwolenia organ wszczyna
34
z urzędu postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia. W przypadku gdy z analizy
wynika konieczność zmiany planu monitorowania wielkości emisji, organ wszczyna
także z urzędu postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia oraz wzywa prowadzącego
instalację do przedłożenia zmienionego planu monitorowania wielkości emisji,
wyznaczając termin na wykonanie tego obowiązku. Organ ma także obowiązek
dokonania przeglądu zezwolenia w przypadku zmiany, cofnięcia albo wygaśnięcia
pozwolenia zintegrowanego lub pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do
powietrza. Jeżeli w wyniku tego przeglądu organ stwierdzi ustanie przesłanek
uczestnictwa instalacji w systemie albo potrzebę zmiany tego zezwolenia, wszczyna
z urzędu postępowanie w sprawie odpowiednio wygaśnięcia albo zmiany wydanego
zezwolenia. Projektowana ustawa precyzuje także tryb wycofywania z obrotu prawnego
zezwoleń, które z jakichkolwiek przyczyn stały się bezprzedmiotowe (gdy instalacja
przestała spełniać kryteria uczestnictwa w systemie lub są spełnione warunki, o których
mowa w art. 2 pkt 1 i 2), a także określa konsekwencje uznania decyzji za nieważną
(wskutek stwierdzenia jej bezprzedmiotowości). W tej sytuacji prowadzący instalację,
jest obowiązany do rozliczenia wielkości emisji z tej instalacji, a także jest pozbawiony
prawa otrzymania uprawnień do emisji przydzielonych instalacji na kolejne lata okresu
rozliczeniowego.
Nowym zagadnieniem regulowanym w projektowanej ustawie jest określenie
obowiązków administracyjnych związanych z podziałem lub łączeniem instalacji.
Przyjmuje się, że do łączenia instalacji dochodzi w sytuacji utworzenia jednej instalacji
z co najmniej dwóch instalacji. Podział instalacji oznacza podział z zespołu urządzeń
działającego dotychczas jako jedna instalacja na co najmniej dwie odrębne instalacje.
Tak skonstruowana definicja połączenia lub podziału instalacji obejmuje szeroki zakres
zdarzeń prawnych o różnej podstawie prawnej i wymusza dokonanie zmian
w zezwoleniu na emisję gazów cieplarnianych lub wydanie nowego zezwolenia
(w przypadku nowej instalacji powstałej w wyniku podziału). Obowiązkiem
prowadzącego instalację jest przedłożenie Krajowemu ośrodkowi:
1) informacji o podziale albo połączeniu uprawnień do emisji przydzielonych tym
instalacjom;
2) informacji o instalacji powstałej w wyniku podziału albo łączenia, która zawiera
między innymi dane o początkowej zainstalowanej zdolności produkcyjnej
instalacji powstałej w wyniku podziału albo łączenia, poziomie działalności
35
podinstalacji wchodzącej w skład instalacji powstałej w wyniku podziału albo
łączenia, opis i schemat strukturalny instalacji z podziałem na podinstalacje.
Informacje te mają posłużyć jako podstawa wprowadzenia zmian w rejestrze Unii
w zakresie ilości uprawnień do emisji planowanych do wydania instalacji powstałej
w wyniku łączenia albo podziału. Informacje o instalacji powstałej w wyniku łączenia
albo podziału instalacji podlegają weryfikacji przez weryfikatora.
Jeżeli prowadzący instalację powstałą w wyniku podziału albo łączenia nie jest następcą
prawnym prowadzącego instalację ulegającą podziałowi albo łączeniu, prowadzący
instalację ulegającą podziałowi albo łączeniu jest obowiązany do przekazania
prowadzącemu instalację powstałą w wyniku podziału albo łączenia wszelkich
informacji i dokumentów niezbędnych do sporządzenia raportu na temat wielkości
emisji oraz sporządzenia informacji, o rzeczywistych lub planowanych zmianach
zdolności produkcyjnej lub poziomu działalności w instalacji, o których mowa w art. 59
projektowanej ustawy.
Zgodnie z otrzymaną od prowadzącego instalację informacją Krajowy ośrodek
przekazuje ministrowi właściwemu do spraw środowiska informację o instalacjach
powstałych w wyniku podziału albo łączenia i przypadającej dla każdej z tych instalacji
liczbie uprawnień do emisji. Minister Środowiska przekazuje do akceptacji Komisji
Europejskiej informację o zsumowanej liczbie uprawnień do emisji w przypadku
połączenia instalacji albo o podziale liczby uprawnień do emisji w przypadku podziału
instalacji.
Na podstawie zaakceptowanej przez Komisję informacji o liczbie uprawnień do emisji,
minister właściwy do spraw środowiska ogłasza w Biuletynie Informacji Publicznej
zmiany w wykazie instalacji spowodowane łączeniem lub podziałem instalacji.
Projekt ustawy w art. 60 ust. 1 określa, że w przypadku zbycia tytułu prawnego do
instalacji zbywca traci prawo do rozporządzania uprawnieniami do emisji
przydzielonymi zbywanej instalacji. Przepis ten ma charakter gwarancyjny; jego
źródłem jest założenie, że uprawnienia do emisji są przyznawane instalacji, a nie
podmiotowi, który dysponuje do niej tytułem prawnym. Wyłączenie prawa do
rozporządzania uprawnieniami do emisji ma zabezpieczać przekazanie nabywcy nie
tylko tytułu prawnego do instalacji, ale także praw majątkowych z nią związanych. Jest
to o tyle istotne, że to na nabywcy będzie spoczywał obowiązek rozliczenia wielkości
36
emisji z instalacji. Dokonując zakupu instalacji, nabywca ponosi odpowiedzialność za
realizację obowiązku rozliczenia emisji w czasie, kiedy prowadzącym instalację był
zbywca tytułu prawnego. Nowym rozwiązaniem proponowanym w projekcie ustawy
jest nakaz wstrzymania użytkowania instalacji, która eksploatowana jest bez
wymaganego zezwolenia. Nakaz wstrzymania użytkowania instalacji będzie wydawał
organ Inspekcji Ochrony Środowiska, w wyniku wszczynanego z urzędu postępowania
w tej sprawie. Po stwierdzeniu, że ustała przyczyna wstrzymania użytkowania instalacji,
organ Inspekcji Ochrony Środowiska, na wniosek prowadzącego instalację, wyda
decyzję, w której uchyli decyzję o wstrzymaniu użytkowania instalacji i wyrazi zgodę
na podjęcie użytkowania instalacji.
Jedną z istotniejszych zmian wprowadzanych projektowaną ustawą jest ustanowienie
obowiązku przedkładania informacji o działalności prowadzonej w instalacji, którego
realizacja ma zapewnić bieżącą kontrolę działań podejmowanych w instalacji, a także
weryfikowanie potrzeb emisyjnych instalacji związanych ze zmianami, jakie w niej
zachodzą. Obowiązek ten będzie miał charakter powszechny i będzie dotyczył
wszystkich prowadzących instalacje, którym przyznano nieodpłatne uprawnienia do
emisji na zasadach określonych w przepisach rozdziałów 5, 10 i 11 projektowanej
ustawy. Będą oni obowiązani do wprowadzania informacji o rzeczywistych lub
planowanych zmianach zdolności produkcyjnej, zmianach poziomu działalności oraz
zmianach w działaniach w instalacji w danym roku albo braku zmian w tym zakresie za
pośrednictwem elektronicznego narzędzia, jakim są konta w Krajowej bazie (Krajowa
baza została utworzona na mocy przepisów ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie
zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji). Informacja będzie
przedkładana Krajowemu ośrodkowi, który prowadzi Krajową bazę, w terminie do dnia
31 grudnia każdego roku.
Informacje o zmianach w działalności instalacji lub o braku takich zmian będą składane,
niezłożenie tej informacji albo złożenie fałszywych zeznań spowoduje niewydanie
uprawnień do emisji.
Kopię informacji przekazywanych Krajowemu ośrodkowi prowadzący instalację
przekaże także organowi właściwemu do wydania zezwolenia.
Naruszenie obowiązku przedłożenia informacji o działalności prowadzonej w instalacji
powoduje uruchomienie procedury wstrzymania wydania uprawnień do emisji,
37