Rządowy projekt ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych

emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L 302 z 18.11.2010,
str. 1, z późn. zm.);
3) rozporządzenia Komisji (UE) nr 550/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustalającego, na
mocy dyrektywy 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, pewne
ograniczenia w zakresie wykorzystania międzynarodowych jednostek z tytułu
projektów związanych z gazami przemysłowymi (Dz. Urz. UE L 149 z 08.06.2011,
str. 1);
4) rozporządzenia Komisji (UE) nr 600/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie
weryfikacji raportów na temat wielkości emisji gazów cieplarnianych i raportów
dotyczących tonokilometrów oraz akredytacji weryfikatorów zgodnie z dyrektywą
2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 181 z 12.07.2012,
str. 1);
5) rozporządzenia Komisji (UE) nr 601/2012 z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie
monitorowania i raportowania w zakresie emisji gazów cieplarnianych zgodnie
z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 181
z 21.06.2012 r., str. 30);
6) rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013 z dnia 2 maja 2013 r. ustanawiającego
rejestr Unii zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady,
decyzjami nr 280/2004/WE i nr 406/2009/WE Parlamentu Europejskiego i Rady
oraz uchylające rozporządzenia Komisji (UE) nr 920/2010 i nr 1193/2011 (Dz. Urz.
UE L 122 z 03.05.2013, str. 1);
7) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 525/2013 z dnia 21 maja
2013 r. w sprawie mechanizmu monitorowania i sprawozdawczości w zakresie
emisji gazów cieplarnianych oraz zgłaszania innych informacji na poziomie
krajowym i unijnym, mających znaczenie dla zmian klimatu, oraz uchylającego
decyzję 280/2004/WE (Dz. Urz. UE L 165 z 18.06.2013, str. 13);
8) rozporządzenia Komisji (UE) nr 1123/2013 z dnia 8 listopada 2013 r. w sprawie
określania uprawnień do międzynarodowych jednostek emisji zgodnie z dyrektywą
2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz. Urz. UE L 299 z 09.11.2013,
str. 32);
9) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 421/2014 z dnia
16 kwietnia 2014 r. zmieniającego dyrektywę 2003/87/WE ustanawiającą system
handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, w celu
3
wprowadzenia w życie do 2020 r. porozumienia międzynarodowego w sprawie
stosowania jednego międzynarodowego środka rynkowego do emisji
z międzynarodowego lotnictwa (Dz. Urz. UE L 129 z 30.04.2014, str. 1).
Projektowana ustawa wykonuje następujące decyzje:
1) decyzję Komisji z dnia 13 listopada 2006 r. w sprawie zapobiegania podwójnemu
liczeniu redukcji emisji gazów cieplarnianych w ramach wspólnotowego systemu
handlu uprawnieniami do emisji zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady w przypadku projektów realizowanych w ramach protokołu
z Kioto (2006/780/WE) (Dz. Urz. UE L 316 z 16.11.2006, str. 12);
). Zmiana w sposobie
definiowania pojęcia instalacji wynika z faktu, że termin przyjęty w ustawie z dnia
27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska jest nieadekwatny z punktu widzenia
siatki pojęciowej, którą posługuje się dyrektywa 2003/87/WE, co utrudnia określenie
granic instalacji oraz związanych z tym wymagań w zakresie monitorowania emisji,
a także komplikuje ustalenie podziału instalacji na podinstalacje. Ustawa z dnia
27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska eksponuje dodatkowe kryteria
kwalifikacyjne (m.in. kryteria podmiotowe) zakodowane w pojęciu instalacji (położenie
na terenie jednego zakładu, ten sam prowadzący, który posiada tytuł prawny do
wszystkich urządzeń wchodzących w skład instalacji), a przy tym pomija kryteria
o charakterze funkcjonalnym (powiązanie urządzeń z działalnością prowadzoną
w instalacji), które z kolei są w centrum zainteresowania prawa unijnego. Okoliczności
te sprawiały, że transpozycja przepisu prawa unijnego była nieefektywna, a rezultat
założony przez prawodawcę unijnego trudny do osiągnięcia przez organy krajowe
w sferze stosowania przez nie prawa. Zmiana zakresu pojęciowego „instalacji” na
gruncie projektowanej ustawy wynika także z potrzeby efektywnej implementacji
nowych zasad przydziału uprawnień do emisji dla instalacji objętych systemem oraz
przepisów dotyczących monitorowania i sprawozdawczości.
Zmianie uległa także definicja operatora statku powietrznego, niemniej nie jest to
zmiana o charakterze merytorycznym w stosunku do dotychczasowych przepisów,
a raczej porządkowym. Nowa redakcja przepisu określającego status operatora statku
powietrznego konsumuje traktowane dotąd odrębnie wymagania materialno-prawne

7) Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 i 1238 oraz z 2014 r. poz. 40, 47, 457, 822, 1101, 1146, 1322 i 1662.
10
i formalne adresowane do podmiotów posiadających status operatora statku
powietrznego.
Projekt ustawy porządkuje kwestie ustrojowe związane z określeniem kompetencji
organów publicznych, które będą odpowiedzialne za wykonywanie zadań powierzonych
właściwym organom państwa członkowskiego na gruncie bezpośrednio skutecznych
norm rozporządzeń unijnych. Projekt reguluje także kwestię właściwości instancyjnej
w sprawach rozstrzyganych na podstawie ustawy, przyjmując w tym względzie
generalną właściwość ministra właściwego do spraw środowiska (art. 6).
Rozdział 2 Zarządzanie rachunkami w rejestrze Unii
Rejestr Unii działa na zasadach określonych w rozporządzeniu Komisji (UE)
nr 389/2013. Krajowy ośrodek bilansowania i zarządzania emisjami, zwany dalej
„Krajowym ośrodkiem”, wykonuje obowiązki krajowego administratora wynikające
z przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013 i zarządza zbiorem rachunków
w rejestrze Unii podlegających jurysdykcji Rzeczypospolitej Polskiej. Taka regulacja
odzwierciedla dotychczasowy sposób administrowania zbiorem rachunków w rejestrze.
Od początku istnienia systemu funkcję administratora rejestru pełnił początkowo
Krajowy Administrator Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji, którego zadania
przejął następnie Krajowy ośrodek.
Rachunki w rejestrze Unii są tworzone na wniosek zainteresowanych podmiotów,
jednak w przypadku części podmiotów złożenie wniosku o otwarcie rachunku jest
wynikiem swobodnej decyzji zainteresowanego, a w przypadku innych wykonaniem
prawnego obowiązku posiadania rachunku w rejestrze Unii. Prowadzący instalacje
i operatorzy statków powietrznych mają obowiązek otwarcia i utrzymywania rachunku
posiadania operatora (na te rachunki wydawane są m.in. przydziały nieodpłatnych
uprawnień do emisji, za pośrednictwem tych rachunków operatorzy dokonują co roku
rozliczenia wielkości emisji). Inne podmioty zainteresowane otwarciem rachunku
(głównie rachunki obrotowe, osobiste rachunki posiadania) nie realizują w ten sposób
obowiązku ustawowego, natomiast za pośrednictwem rachunku uczestniczą w obrocie
jednostkami notowanymi w rejestrze Unii (uprawnienia do emisji, jednostki Kioto,
jednostki rocznych limitów emisji) w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.
Wymagania formalne związane z otwieraniem rachunków wynikają wprost z przepisów
rozporządzenia Komisji (UE) nr 389/2013.
11
Krajowy ośrodek, jako krajowy administrator rejestru Unii, otwiera w rejestrze Unii
rachunki, o których mowa w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 389/2013, i zarządza nimi
na zasadach określonych w tym rozporządzeniu i ustawie. W trakcie funkcjonowania
systemu powstała potrzeba rozbudowania uprawnień krajowego administratora
o uprawnienie związane z możliwością wykonywania orzeczeń właściwych sądów lub
decyzji
uprawnionych organów, których przedmiotem jest rozporządzanie
uprawnieniami do emisji znajdującymi się na rachunkach w rejestrze Unii, które
podlegają polskiej jurysdykcji albo ograniczenie prawa posiadacza rachunku do
rozporządzania tymi uprawnieniami do emisji. Krajowy administrator rejestru był
adresatem wielu orzeczeń i decyzji kierowanych przez organy prowadzące
postępowanie egzekucyjne z uprawnień do emisji. Materialne podstawy tych orzeczeń
i decyzji nie budziły wątpliwości. Wezwania te nasiliły się zwłaszcza w ostatnim czasie
w związku z ogłoszeniem upadłości przez kilka podmiotów uczestniczących
w systemie. Jednocześnie przepisy unijne w dość lakoniczny sposób regulują zakres
uprawnień administratora, wskazując jednak, że rachunki podlegają prawu i jurysdykcji
państwa członkowskiego ich krajowego administratora. Przyjęcie zatem, że krajowy
administrator będzie wykonywał orzeczenia i decyzje dotyczące uprawnień do emisji
znajdujących się na rachunkach albo dotyczące ograniczenia prawa posiadacza
rachunku do rozporządzania tymi uprawnieniami do emisji będzie stanowiło
rozwinięcie tej normy prawa unijnego. Proponuje się także przepis o charakterze
gwarancyjnym wskazujący na obowiązek powiadomienia posiadacza rachunku
o wykonaniu orzeczenia lub decyzji odnoszących się do uprawnień do emisji.
Rozporządzenie Komisji (UE) nr 389/2013 w kompleksowy sposób określa zasady
prowadzenia i administrowania rachunkami, w tym aktualizowania danych
przypisanych do rachunku (nazwy posiadacza rachunku operatora, osób pełniących
funkcje upoważnionych przedstawicieli). Jednocześnie rozporządzenie to pozostawia
państwom członkowskim decyzję w sprawie niektórych zagadnień związanych
z doprecyzowaniem przesłanek podmiotowych związanych z rozpatrzeniem wniosku
o otwarcie osobistego rachunku posiadania i rachunku obrotowego. Prawo państwa
członkowskiego może ograniczyć możliwość otwierania rachunków przez podmioty,
które nie posiadają miejsca siedziby lub zamieszkania na terytorium państwa
członkowskiego lub nie są zarejestrowane w danym państwie, a także podmioty, które
nie są zarejestrowane jako płatnik podatku od towarów i usług w danym państwie.
12
Biorąc pod uwagę wskazane powyżej warunki, w projekcie wprowadzono
postanowienia, zgodnie z którymi warunkiem utworzenia osobistego rachunku
posiadania i rachunku obrotowego jest w przypadku osób fizycznych posiadanie
miejsca zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub wpis do Centralnej
Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, o której mowa w ustawie z dnia
2 kwietnia 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. W przypadku osób
prawnych i jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi warunkiem
utworzenia tych rachunków jest wpis do Krajowego Rejestru Sądowego, o którym
mowa w ustawie z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym). Ponadto
osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi
muszą być podatnikiem podatku od towarów i usług na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej. Obowiązek posiadania stałego miejsca zamieszkania na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej proponowana regulacja adresuje także do przynajmniej jednej
osoby wskazanej przez posiadacza rachunku jako upoważniony przedstawiciel. Na
wprowadzenie tego rodzaju ograniczenia również zezwalają prawodawcom krajowym
przepisy wspomnianego rozporządzenia. Pojęcie „miejsca zamieszkania” należy do
terminologii z zakresu prawa cywilnego, dlatego też należy je rozumieć w sposób
ustalony w prawie cywilnym.
Procedurę otwierania rachunków w rejestrze Unii uzupełniają przepisy proceduralne
dotyczące odmowy otwarcia rachunku lub aktualizacji danych dotyczących rachunku.
Przesłanki odmowy zostały wyszczególnione wprost w rozporządzeniu Komisji (UE)
nr 389/2013, należą do nich w szczególności:
1) przedstawienie informacji i dokumentów niekompletnych, nieaktualnych lub
niedokładnych, bądź fałszywych;
2) prowadzenie dochodzenia w sprawie udziału potencjalnego posiadacza rachunku
lub – jeżeli jest on osobą prawną – wobec dowolnego z dyrektorów (osób
faktycznie kierujących bieżącą działalnością osoby prawnej) potencjalnego
posiadacza rachunku w oszustwie obejmującym uprawnienia do emisji lub
jednostki Kioto, w praniu pieniędzy, finansowaniu terroryzmu lub w innych
poważnych przestępstwach, w których rachunek mógłby stanowić narzędzie, lub

8) Dz. U. z 2013 r. poz. 672, 675, 983, 1036, 1238, 1304 i 1650 oraz z 2014 r. poz. 822, 1133, 1138, 1146
i 1885.
9) Dz. U. z 2013 r. poz. 1203 oraz z 2014 r. poz. 1161, 1306 i 1924.
13