Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o Służbie Celnej, ustawy o urzędach i izbach skarbowych oraz niektórych innych ustaw

Zakres projektowanych zmian dotyczy projektu konsolidacji procesów pomocniczych
w administracji podatkowej. Projekt ten stanowi uzupełnienie realizowanego przez
Ministerstwo Finansów Programu e-Podatki, którego celem jest transformacja polskiej
administracji podatkowej. Przedsięwzięcie to rozumiane jest jako zespół działań
organizacyjnych, legislacyjnych i informatycznych mających na celu wyposażenie
administracji podatkowej w nowoczesne narzędzia zarządzania informacją.
Głównym założeniem ww. projektu jest konsolidacja, na poziomie województwa,
procesów pomocniczych realizowanych w izbach i urzędach skarbowych w zakresie
obsługi finansowej i kadrowej urzędu, zarządzania majątkiem, remontami
i inwestycjami, zamówień publicznych, obsługi informatycznej, audytu, kontroli
zarządczej, zarządzania jakością, komunikacji oraz informacji prawnie chronionych
i bhp. Realizacja tego założenia nastąpi przez przekształcenie izby i podległych
urzędów skarbowych w jedną jednostkę budżetową, stanowiącą urząd, w którym
zadania kierownika jednostki budżetowej wykonywać będzie dyrektor izby skarbowej,
natomiast pracodawcą osób zatrudnionych w tak rozumianym urzędzie będzie izba
skarbowa.
Konsolidacja realizowanych w administracji podatkowej procesów pomocniczych
związanych z zarządzaniem i organizacją jednostek korzystnie wpłynie na wydajność,
przejrzystość i szybkość działania administracji, a ponadto poprawi skuteczność
w zakresie koordynacji oraz nadzoru nad realizacją zadań statutowych i świadczeniem
usług publicznych. Dzięki standaryzacji procesów zarządczych i uproszczeniu procedur
wewnętrznych w zakresie procesów obsługowych nastąpi poprawa efektywności
funkcjonowania wszystkich jednostek administracji podatkowej.
Osiągnięcie zakładanego celu, jakim będzie skonsolidowanie na poziomie
województwa zadań realizowanych przez izby i urzędy skarbowe w zakresie należącym
do dyrektorów izb skarbowych i naczelników urzędów skarbowych, obowiązków
dyrektora generalnego urzędu skarbowego i kierownika jednostki budżetowej, wymaga
wprowadzenia następujących zmian:
1) ustanowienia izby skarbowej i podległych urzędów skarbowych jednym urzędem,
w którym zadania, w zakresie spraw organizacyjno-finansowych, w tym z zakresu
prawa pracy, wykonywał będzie kierownik tej jednostki – dyrektor izby skarbowej;

52
2) połączenia funkcjonujących na terenie województwa izb i urzędów skarbowych
w jedną jednostkę budżetową – izbę skarbową, której kierownikiem będzie dyrektor
izby skarbowej.
Bez zmian pozostaną natomiast regulacje dotyczące zadań realizowanych przez:
1) naczelników urzędów skarbowych działających jako organy podatkowe I instancji
i organy egzekucyjne; w tym zakresie pracownicy urzędów skarbowych podlegają
tylko naczelnikom urzędów skarbowych, dyrektor izby skarbowej nie może
wydawać im w indywidualnych sprawach poleceń w zakresie zadań realizowanych
określonych w art. 5 ust. 6 i 6a ustawy o urzędach i izbach skarbowych;
2) dyrektorów izb skarbowych działających jako organy nadzoru i organy podatkowe
II instancji;
3) urzędy
skarbowe działające jako finansowe organy postępowania
przygotowawczego;
4) izby skarbowe działające jako organy nadzoru nad finansowymi organami
postępowania przygotowawczego.
Wprowadzenie nowych przepisów w ustawie o urzędach i izbach skarbowych, które
ustanowią izbę skarbową wraz z podległymi urzędami skarbowymi w sprawach
organizacyjno-finansowych, w tym z zakresu prawa pracy, urzędem, którym kieruje
dyrektor izby skarbowej, oraz przypiszą dyrektorowi izby skarbowej zadania
kierownika urzędu, ma na celu zmianę w zakresie organizacyjnego funkcjonowania
urzędów i izb skarbowych.
Należy podkreślić, że proponowane zmiany nie zakładają likwidacji urzędów
skarbowych, jak i zmian w aktualnej strukturze organów podatkowych I i II instancji.
Naczelnik urzędu skarbowego, jako organ podatkowy I instancji oraz organ
egzekucyjny, w dalszym ciągu będzie wykonywał swoje zadania przy pomocy
podlegających mu komórek merytorycznych tworzących urząd skarbowy, w którym
pracę świadczyć będą pracownicy izby skarbowej. Pozostawienie naczelnika urzędu
skarbowego, jako organu podatkowego I instancji, zapewni, że proponowane zmiany
nie będą naruszały konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania.
Pracownicy urzędów skarbowych z mocy ustawy staną się pracownikami izb
skarbowych. Takie rozwiązanie zapewni pracownikom urzędów skarbowych poczucie
bezpieczeństwa zatrudnienia i warunków pracy, a konsolidacja procesów pomocniczych
stworzy pracownikom szanse na ich poprawę. Pozwoli to także uniknąć rozwiązania

53
umów o pracę z obecnymi pracownikami i zawarcia nowych umów przez dyrektorów
izb skarbowych. Dyrektor izby skarbowej będący kierownikiem jednostki budżetowej
przejmie majątek, zobowiązania i należności od dotychczasowych naczelników
urzędów skarbowych. W związku z powyższym z chwilą przejęcia tych zobowiązań
dyrektor izby skarbowej będzie ponosić odpowiedzialność za racjonalne i celowe
zarządzanie przejętym majątkiem, tak aby zapewnić prawidłowe funkcjonowanie
jednostki.
Projektowane zmiany obejmują również swoim zakresem „System wsparcia podatnika”.
Mając na celu wzmocnienie systemu wsparcia podatnika wyodrębniono zadanie, które
będzie polegać na wspieraniu podatników w prawidłowym wypełnianiu przez nich
obowiązków podatkowych jako samodzielnego obszaru działań podejmowanych przez
naczelników urzędów skarbowych, w tym:
a) informowaniu o ich prawach i obowiązkach wynikających z systemu podatkowego
w Polsce,
b) wskazaniu kryteriów i warunków mających wpływ na możliwości wyboru
poszczególnych form opodatkowania,
c) przekazaniu umiejętności w zakresie stosowania formularzy i druków podatkowych,
d) wzmacnianiu świadomości podatkowej społeczeństwa,
e) zwiększaniu stopnia dobrowolności w wypełnianiu obowiązków podatkowych.
Zadania te będą realizowane zarówno w oparciu o funkcjonującą już w ramach
administracji podatkowej Krajową Informację Podatkową poprzez zwiększenie jej
zakresu działania, jak i przez zaprojektowane zmiany wpływające na rozbudowę
w urzędach skarbowych funkcji bezpośredniej relacji z podatnikami od chwili
zaistnienia obowiązku podatkowego aż do momentu wypełniania skonkretyzowanych
zobowiązań podatkowych.
Projekt zmiany ustawy o urzędach i izbach skarbowych przewiduje też wprowadzenie
rozwiązań w zakresie wykorzystania narzędzi analizy ryzyka zarówno w ramach
kontroli prowadzonych przez naczelników urzędów skarbowych, jak i w ramach zadań
realizowanych przez dyrektorów izb skarbowych. Narzędzie to ma służyć bowiem
właściwemu skierowaniu zasobów, jakimi dysponuje administracja podatkowa, do
reagowania na istotne zagrożenia mające wpływ na spójność systemu podatkowego
oraz zapewniać należytą realizację wpływów do budżetu państwa z tytułu zobowiązań
podatkowych. W tym celu niezbędne jest stosowanie analizy ryzyka w ramach

54
wszystkich procesów i usług realizowanych przez naczelników urzędów skarbowych,
a także przeprowadzanie segmentacji rodzajów spraw i podmiotów w oparciu
o identyfikację obszarów ryzyka i zarządzanie nimi.
Przeprowadzenie powyższych zmian pozwoli na stworzenie warunków do wzmocnienia
systemu poboru podatków w Polsce oraz zapewni realizację obsługi podatnika na
oczekiwanym społecznie poziomie. Efektywne zarządzanie posiadanymi zasobami
pozwoli na odciążenie administracji podatkowej od realizacji zadań, które nie są
bezpośrednio związane z poborem podatków, i na wsparcie obszarów podstawowych
(pobór, egzekucja, kontrola i obsługa podatnika) odgrywających istotną rolę w realizacji
misji administracji podatkowej, którą jest pozyskiwanie dochodów podatkowych przy
maksymalizacji poziomu dobrowolnego wypełniania obowiązków podatkowych oraz
zapewnieniu podatnikom wysokiej jakości obsługi w warunkach jednolitego stosowania
przepisów prawa podatkowego wobec wszystkich podatników.

Szczegółowe uzasadnienie wprowadzanych zmian w zakresie ustawy o urzędach
i izbach skarbowych
Zmiana zaprojektowana w art. 2 pkt 1 lit. a projektu odnosząca się do art. 5 ust. 1c
ustawy jest konsekwencją ustanowienia izby skarbowej wraz z podległymi jej urzędami
skarbowymi urzędem w sprawach organizacyjno-finansowych, w tym z zakresu prawa
pracy, co wskazuje, że pracodawcą dla wszystkich pracowników jednostek
administracji podatkowej będą izby skarbowe. Stąd też zaproponowane w tym przepisie
zmiany redakcyjne odnoszące się do wskazania, że określenie „pracowników
zatrudnionych w tych urzędach” jest nieadekwatne do proponowanych zmian, gdyż
wszyscy pracownicy urzędów czy też izb skarbowych będą pracownikami izby
skarbowej. Należy więc w tym przepisie użyć określenia „pracowników izb
skarbowych”.
W aktualnym stanie prawnym zarówno urząd skarbowy, jak i izba skarbowa stanowią
odrębne jednostki organizacyjne będące pracodawcami w rozumieniu przepisów
Kodeksu pracy, a ich kierownicy prowadzą niezależną politykę kadrową, wykonując
zadania dyrektora generalnego w rozumieniu ustawy o służbie cywilnej.
Stosownie do treści art. 5 ust. 1c ustawy o urzędach i izbach skarbowych, minister
właściwy do spraw finansów publicznych sprawuje kontrolę prawidłowości
wykonywania zadań należących do zakresu działania dyrektorów izb skarbowych,

55
naczelników urzędów skarbowych oraz kontrolę urzędów obsługujących te organy,
a także kontrolę przestrzegania zasad etyki zawodowej, bezstronności i obiektywizmu
działania pracowników zatrudnionych w tych urzędach. Wykonując delegację określoną
w ust. 1d, Minister Finansów rozporządzeniem z dnia 24 listopada 2011 r. w sprawie
kontroli w izbach i urzędach skarbowych określił szczegółowy tryb postępowania
w zakresie sprawowanej kontroli. Powyższe rozporządzenie ma zastosowanie do
kontroli prowadzonych w izbach i urzędach skarbowych przez pracowników
ministerstwa finansów. Mając na uwadze, że zasady i tryb przeprowadzania kontroli
działalności organów administracji rządowej określone zostały w ustawie z dnia 15 lipca
2011 r. o kontroli w administracji rządowej, proponuje się uchylenie przepisu art. 5
ust. 1d ustawy o urzędach i izbach skarbowych.
Zmiana zawarta w art. 2 pkt 1 lit. c projektu dotyczy art. 5 ust. 3 ustawy i ma charakter
dostosowujący polegający na uchyleniu ust. 3, który stanowi, że naczelnik urzędu
skarbowego wykonuje zadania przy pomocy kierowanego przez siebie urzędu
skarbowego, a dyrektor izby skarbowej przy pomocy kierowanej przez siebie izby
skarbowej. Zmiana ta wynika z zaproponowanych rozwiązań, zgodnie z którymi
wyłącznie dyrektor izby skarbowej będzie wyposażony w kompetencje jednostki
sektora finansów publicznych. Naczelnik urzędu skarbowego pozostanie organem
odpowiedzialnym za realizację podstawowych funkcji administracji podatkowej, jakimi
są: pobór podatków, obsługa podatników, kontrola podatkowa i egzekucja należności
pieniężnych. A zatem powierzony organowi zakres zadań wymieniony w art. 5 ust. 6
i 6a nadaje uprawnienia naczelnikowi urzędu skarbowego do merytorycznego
kierowania tym urzędem.
Uregulowanie wskazujące urząd skarbowy i izbę skarbową jako jednostki, przy pomocy
których naczelnik urzędu skarbowego i dyrektor izby skarbowej wykonują zadania
określone w art. 5 ust. 6 i 6a oraz art. 5 ust. 7, zostało odpowiednio dostosowane do
przyjętych rozwiązań i umiejscowione zgodnie z nadaną ustawie systematyką do nowo
dodanego w art. 5 ust. 7a.
Zmiany zaproponowane w art. 2 pkt 1 lit. d tiret pierwsze, lit. e i lit. g tiret pierwsze
projektu, które dotyczą art. 5 ust. 6, 6a i 7 ustawy mają charakter redakcyjny i polegają
na ujednoliceniu terminologii i zastąpieniu określenia „działania” określeniem
„zadania”.
Zmiany zaprojektowane w art. 2 pkt 1 lit. f projektu dotyczące art. 5 ust. 6b ustawy

56