Rządowy projekt ustawy o europejskim ugrupowaniu współpracy terytorialnej

10


rejestracji ugrupowania. Należy jednak zwrócić uwagę, że co do zasady
osoby prawne prawa polskiego – z wyjątkiem tych, które powstają na mocy
ustawy – podlegają wpisowi do właściwych rejestrów, co jest podyktowane
potrzebą zachowania bezpieczeństwa prawnego. Osoby prawne wchodzą
w stosunki prawne z innymi podmiotowymi prawa, które w związku z tym
muszą mieć możliwość weryfikacji ich danych, np. sprawdzenia umocowania
osoby reprezentującej daną osobę prawną. Tym celom służy rejestr o cha-
rakterze jawnym, dostępny dla wszystkich zainteresowanych osób. Dodatkowo
należy zwrócić uwagę, że ustanowienie rejestru ugrupowań umożliwi większą
kontrolę państwa m.in. nad poprawnością zmian statutu, które również
podlegają rejestracji.
Projekt ustawy przewiduje powołanie dla ugrupowania nowego rejestru
prowadzonego przez ministra właściwego do spraw zagranicznych. Jest to
rozwiązanie wzorowane na regulacji dotyczącej związków gminnych i po-
wiatowych. Alternatywą dla proponowanych przepisów byłoby poddanie
ugrupowania obowiązkowi wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego („KRS”),
analogicznie do wymogów określonych dla stowarzyszeń. Rejestracja do-
datkowych podmiotów w KRS wiązałaby się jednak z potrzebą dostosowania
systemu informatycznego oraz przeszkolenia pracowników KRS, a tym samym
– z kosztami dla budżetu państwa, które prawdopodobnie przewyższyłyby
koszty utworzenia nowego rejestru. Należy uwzględnić fakt, że ugrupowanie
stanowi specyficzny podmiot prawa, tworzony przez podmioty posiadające
określony status prawny oraz działający w granicach wyznaczonych celem
wzmocnienia spójności ekonomicznej i społecznej. Nie jest obecnie możliwe
określenie zainteresowania, z jakim spotka się ugrupowanie jako nowa forma
współpracy terytorialnej ze strony polskich podmiotów, wydaje się jednak,
że – przynajmniej w okresie początkowym – można liczyć na kilka do
kilkunastu inicjatyw utworzenia tej instytucji. W tej sytuacji nałożenie na
ugrupowanie wymogu rejestracji w KRS mogłoby spowodować koszty
nieproporcjonalne do faktycznych potrzeb. Ponadto, wprowadzenie instytucji
ugrupowania – zgodnie z preambułą rozporządzenia 1082/2006 – jest jednym
ze środków podjętych w celu ”ułatwienia wzmacniania współpracy terytorialnej
we Wspólnocie”. Komentatorzy podkreślają, że działanie w formie ugrupowania

11


uprości sięganie po środki wspólnotowe i usprawni realizację wspólnych
przedsięwzięć o charakterze transgranicznym, transnarodowym lub międzyre-
gionalnym. Formalizm postępowania rejestrowego związanego z rejestracją
podmiotu w KRS niewątpliwie stoi w sprzeczności z tymi celami. Nie bez
znaczenia jest także fakt, że najprawdopodobniej większość ugrupowań będzie
zawierana na czas oznaczony, aby stanowić platformę czasowej współpracy w
realizacji projektów współfinansowanych przez Wspólnotę. Również ten
argument przemawia przeciwko poddaniu ugrupowania regulacji dotyczącej
rejestracji w KRS.
Przewiduje się publikację konwencji, statutu oraz sprawozdań ugrupowań
posiadających siedzibę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w Dzienniku
Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej „Monitor Polski B”. Zgodnie z obo-
wiązującymi przepisami, w tym dzienniku urzędowym ogłasza się sprawozdania
finansowe określone w przepisach o rachunkowości, a także komunikaty,
ogłoszenia i obwieszczenia organów, instytucji i osób, jeżeli odrębne ustawy tak
stanowią. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych
i

niektórych innych aktów prawnych, pobiera się opłaty za ogłaszanie
sprawozdań finansowych oraz ogłoszeń i obwieszczeń przedsiębiorców,
w związku z czym nie przewiduje się pobierania opłat za publikację konwencji
oraz statutu ugrupowań. Obowiązkowi ogłaszania podlegają również wszelkie
zmiany w konwencji lub statucie.
Kontrola zarządzania funduszami publicznymi
W zakresie kontroli zarządzania funduszami publicznymi rozporządzenie
1082/2006 odsyła do przepisów krajowych. Proponowana regulacja przewiduje,
że kontrola zarządzania przez ugrupowanie funduszami publicznymi będzie
dokonywana na podstawie odrębnych przepisów. W decyzji wydającej zgodę na
przystępowanie jednostek samorządu terytorialnego lub podmiotów prawa
publicznego do ugrupowań określa się organy właściwe w tym zakresie. Takie
rozwiązanie stwarza możliwość dostosowania organu i trybu kontroli do składu
osobowego ugrupowań i źródeł finansowania ugrupowań zgodnie z obo-
wiązującymi przepisami, które przewidują odrębne formy i tryb kontroli dla
samorządu terytorialnego (regionalne izby obrachunkowe). Ani przepisy

12


rozporządzenia 1082/2006, ani ustawy nie wykluczają kontroli ugrupowań, która
wynikałaby z innych obowiązujących przepisów prawa (np. kontrola Najwyższej
Izby Kontroli w zakresie, w jakim ugrupowanie wykorzystuje majątek lub środki
państwowe, lub komunalne oraz wywiązuje się z zobowiązań finansowych na
rzecz państwa).
W zakresie, w jakim ugrupowanie realizuje projekty współfinansowane ze
środków wspólnotowych, ugrupowanie podlega wspólnotowym i krajowym
przepisom dotyczącym kontroli tych środków. Zapis ten wynika bezpośrednio
z przepisów rozporządzenia 1082/2006 (art. 6 ust. 4), dlatego nie jest zasadne
umieszczanie go w projekcie ustawy.
Likwidacja, upadłość, zaprzestanie płatności i odpowiedzialność
W sprawach likwidacji, upadłości oraz zaprzestania płatności rozporządzenie
1082/2006 odsyła do przepisów prawa krajowego.
Projekt ustawy stanowi, że w statucie ugrupowania określane są zasady
likwidacji ugrupowania. Rozporządzenie 1082/2006 wymienia zagadnienia,
które powinny być obligatoryjnie uregulowane w statucie ugrupowania,
precyzując, że jest to minimum zalecanej regulacji. Nie ma tym samym
przeszkód, aby statut ugrupowania określał zasady i tryb likwidacji.
Rozporządzenie 1082/2006 statuuje zasadę odpowiedzialności członków
ugrupowań za zobowiązania ugrupowań w zakresie, w jakim aktywa ugrupowań
nie są wystarczające do ich pokrycia. Wspólnotowe uregulowanie odpo-
wiedzialności członków ugrupowania za jego zobowiązania zbliżone jest do
konstrukcji odpowiedzialności subsydiarnej znanej prawu polskiemu. Państwa
członkowskie nie mogą zmienić tej zasady, mogą natomiast ograniczyć lub
wyłączyć odpowiedzialność członków ugrupowań na poziomie swojego prawa
krajowego. Projekt ustawy wprowadza generalne wyłączenie odpowiedzialności
za zobowiązania ugrupowań dla Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych
oraz jednostek samorządu terytorialnego utworzonych zgodnie z polskim
prawem. Wyłączenie to podyktowane jest potrzebą ochrony mienia Skarbu
Państwa, gminy, powiatu i województwa, Wyłączenie dotyczące jednostek
samorządu terytorialnego koreluje z zasadami braku odpowiedzialności
jednostek samorządowych za zobowiązania samorządowych osób prawnych.

13


Zasady te wynikają odpowiednio z: art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.
o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.),
art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U.
z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z późn. zm.) oraz art. 60 ustawy z dnia 5 czerwca
1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590,
z późn. zm.), a także z art. 40 Kodeksu Cywilnego. Ponieważ powołane
przepisy odnoszą się do odpowiedzialności za zobowiązania gminnych,
powiatowych i wojewódzkich osób prawnych, a w przypadku powiatu
i województwa tylko wówczas, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej,
należało wprowadzić wyraźny przepis wyłączający odpowiedzialność jednostek
samorządu terytorialnego za zobowiązania ugrupowań. Niezależnie od składu
osobowego, trudno byłoby bowiem uznać ugrupowanie za gminną, powiatową
lub wojewódzką osobę prawną.
Interes publiczny
Rozporządzenie 1082/2006 stanowi, że właściwy organ państwa człon-
kowskiego może zakazać ugrupowaniu prowadzenia na jego terytorium
określonego rodzaju działalności lub zażądać wystąpienia z ugrupowania tych
członków, którzy zostali utworzeni zgodnie z jego prawem, jeżeli ugrupowanie
prowadzi jakąkolwiek działalność naruszającą przepisy krajowe dotyczące
porządku publicznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego,
moralności publicznej lub naruszającą interes publiczny. Projekt ustawy
przekazuje tę kompetencję ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych,
który jest również odpowiedzialny za wydawanie zgody jednostkom samorządu
terytorialnego lub podmiotom prawa publicznego na uczestnictwo w ugru-
powaniu oraz za prowadzenie rejestru. Zgodnie z wymogiem rozporządzenia
1082/2006 ostateczne rozstrzygnięcie organu administracji podlegać będzie
kontroli sądu administracyjnego.
Rozwiązanie
Rozporządzenie 1082/2006 stanowi, że właściwy sąd lub organ państwa
członkowskiego nakazuje – na wniosek jakiegokolwiek właściwego organu
posiadającego uzasadniony interes – rozwiązanie ugrupowania, jeżeli nie
spełnia ono wymogów ustanowionych w art. 1 ust. 2 (nie ułatwia współpracy

14


terytorialnej w celu wzmacniania spójności ekonomicznej i społecznej) lub art. 7
(nie działa w ramach powierzonych mu zadań). Zgodnie z projektem ustawy,
decyzję o rozwiązaniu ugrupowania będzie podejmował minister właściwy do
spraw zagranicznych. Rozwiązanie ugrupowania, będącego osobą prawną, jest
środkiem ostatecznym, wywołującym najdalej idące skutki prawne. Na decyzję
w tym zakresie będzie przysługiwało odwołanie do sądu administracyjnego.
Projekt ustawy, zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności
lobbingowej w procesie stanowienia prawa (Dz. U. Nr 169, poz. 1414), został
udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej. aden podmiot nie wykazał
zainteresowania pracami nad projektem w trybie przepisów o działalności
lobbingowej.
Projekt ustawy nie zawiera przepisów technicznych w rozumieniu rozpo-
rządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu
funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U.
Nr 239, poz. 2039 oraz z 2004 r. Nr 65, poz. 597) i nie podlega notyfikacji
Komisji Europejskiej.