Rządowy projekt ustawy o europejskim ugrupowaniu współpracy terytorialnej

5


a tym samym – posiadać przymiotu przedsiębiorcy. Założenie to ma cha-
rakter ogólny, lecz nie absolutny, a tym samym nie przekreśla go fakt, że
np. w ramach współpracy transgranicznej ugrupowania zawiązane przez gminy
mogą świadczyć usługi użyteczności publicznej (w granicach kompetencji jego
członków przyznanych im na mocy prawa krajowego – art. 3 ust. 1 rozpo-
rządzenia 1082/2006). Konstrukcja prawna ugrupowania określona w rozpo-
rządzeniu – jakkolwiek niewątpliwie o charakterze nowatorskim i prece-
densowym – wydaje się bliska, ze względu na rodzaj więzi łączących członków
oraz charakter uczestnictwa (członkowski w odróżnieniu od właścicielskiego),
konstrukcji prawnej stowarzyszenia. W założeniu ma to być instytucja
najczęściej wykorzystywana przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie
z przepisami krajowymi istnieje możliwość zakładania i działania stowarzyszeń
grupujących jednostki samorządu terytorialnego, stowarzyszenia mogą również
na gruncie prawa polskiego należeć do organizacji międzynarodowych. Z tego
powodu projekt ustawy przewiduje generalne odesłanie do przepisów właści-
wych dla stowarzyszeń.
Projektowana ustawa co do zasady określa wprost przepisy dotyczące sposobu
tworzenia i funkcjonowania ugrupowań z udziałem polskich instytucji,
wypełniając tym samym zobowiązanie nałożone na państwa członkowskie
w rozporządzeniu 1082/2006. Rozporządzenie wymaga określenia w prawie
krajowym:
– organu/ów właściwych do wydawania zgody na przystępowanie instytucji
z danego państwa do EUWT,
– zasad rejestracji ugrupowania lub publikacji statutu w celu uzyskania
osobowości prawnej,
– zasad przeprowadzania przez państwo członkowskie kontroli zarządzania
funduszami publicznymi,
– zasad
sporządzania sprawozdań finansowych oraz przeprowadzania audytu
i publikacji sprawozdań,
– procedur
dotyczących likwidacji, upadłości, zaprzestania płatności,

6


– organu/ów właściwych do wydawania zakazu prowadzenia przez ugru-
powanie działalności lub nakazujących wystąpienie z EUWT w wypadku
naruszeń przepisów państwa członkowskiego dotyczących porządku pub-
licznego, bezpieczeństwa publicznego, zdrowia publicznego, moralności
publicznej lub prowadzenia działalności naruszającej interes publiczny
państwa członkowskiego,
– zasad rozwiązania EUWT na wniosek jakiegokolwiek właściwego organu
posiadającego uzasadniony interes, w przypadku gdy ugrupowanie nie
spełnia ustanowionych wymogów lub działa poza zakresem powierzonych
działań.
W projektowanej ustawie określono bezpośrednio przepisy odnoszące się do
ugrupowań w powyższym zakresie, natomiast podstawowe zasady tworzenia
i funkcjonowania
ugrupowań zostały zdefiniowane w rozporządzeniu
1082/2006. Oznacza to, że w odniesieniu do ugrupowań nie będą miały za-
stosowania przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o sto-
warzyszeniach, dotyczące tworzenia stowarzyszeń, obowiązku rejestracji
w Krajowym Rejestrze Sądowym, organów właściwych w zakresie nadzoru nad
działalnością stowarzyszeń czy też władz stowarzyszeń.
W ustawie o europejskim ugrupowaniu współpracy terytorialnej zastosowano
ogólne odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących
stowarzyszeń ze względu na nowatorski charakter ugrupowań. Zasadnym
wydaje się stosowanie w odniesieniu do ugrupowań już funkcjonujących
rozwiązań właściwych dla podobnego typu instytucji w zakresie nieure-
gulowanym w rozporządzeniu 1082/2006 oraz ustawie. Przyjęcie takiej zasady
nie oznacza, że ugrupowania przyjmują formę prawną stowarzyszenia.
Ugrupowanie jest nową instytucją o charakterze ponadnarodowym posiadającą
osobowość prawną. Spośród przepisów dotyczących stowarzyszeń w od-
niesieniu do ugrupowań mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie m.in.
przepisy dotyczące majątku stowarzyszeń, sposobu postępowania w razie
stwierdzenia, że działalność stowarzyszenia jest niezgodna z prawem lub
narusza postanowienia statutu lub sposobu postępowania w przypadku
stwierdzenia, że ugrupowanie nie posiada organów zdolnych do działań
prawnych. Zasady likwidacji ugrupowań będą określone w ich statutach,

7


niemniej zastosowane mogą być w tym zakresie również przepisy dotyczące
likwidacji stowarzyszeń. Zasady zatrudniania pracowników lub prowadzenia
działalności gospodarczej przez ugrupowania mogą również opierać się
na praktyce funkcjonowania stowarzyszeń.
Utworzenie ugrupowania
Rozporządzenie 1082/2006 przyznaje państwu członkowskiemu prawo kontroli
uczestnictwa w ugrupowaniu podmiotów utworzonych zgodnie z jego prawem
w ramach postępowania o udzielenie zgody określonej w art. 4 rozporządzenia
1082/2006. Po otrzymaniu kopii proponowanej konwencji i statutu ugrupowania,
państwo członkowskie udziela zgody na uczestnictwo przyszłego członka
w ugrupowaniu. Państwo członkowskie może odmówić takiej zgody wyłącznie
wówczas, gdy uczestnictwo, w tym uprawnienia i obowiązki przyszłego członka:
–
nie jest zgodne z rozporządzeniem lub z prawem krajowym,
– nie jest uzasadnione ze względu na interes publiczny lub porządek
publiczny państwa członkowskiego.
Projektowana regulacja przewiduje, że organem właściwym w sprawach
otrzymywania powiadomień i dokumentów od przyszłych polskich członków
ugrupowania, jak również w sprawach rozstrzygania o ich uczestnictwie
w ugrupowaniu, będzie minister właściwy do spraw zagranicznych. Rozpo-
rządzenie odsyła do przepisów proceduralnych prawa krajowego, stanowiąc,
że przy podejmowaniu decyzji o uczestnictwie przyszłego członka w grupo-
waniu państwo członkowskie może stosować przepisy krajowe. W sprawach
postępowania o wydanie zgody na członkostwo stosuje się przepisy kodeksu
postępowania administracyjnego.
Mając na względzie fakt, że członkiem ugrupowania może być również państwo
członkowskie, zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a) rozporządzenia, należało przewidzieć
odpowiednie zasady i tryb postępowania w przypadku przystępowania do
ugrupowania przez Rzeczpospolitą Polską. Na gruncie przepisów wspólno-
towych dotyczących zamówień publicznych, m.in. dyrektywy 2004/18/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie
koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane,
dostawy i usługi, pojęcie „państwa” („the State”) rozumiane jest funkcjonalnie,

8


obejmując także rozmaite organy władzy państwowej, w szczególności
rządowej. Rozporządzenie 1082/2006 posługuje się jednak pojęciem „państw
członkowskich” („Member States”), z czego należy wnosić, że zdolność bycia
członkiem ugrupowania przysługuje Rzeczypospolitej Polskiej, jako państwu
członkowskiemu, nie zaś poszczególnym organom administracji rządowej. Jest
również oczywiste, że członek ugrupowania powinien posiadać podmiotowość
prawną, co potwierdza m.in. definicja „podmiotu prawa publicznego” zawarta
w powołanej powyżej dyrektywie 2004/18/WE. W tej sytuacji pojawia się
wątpliwość, na jakich zasadach i w jakim trybie Rzeczpospolita Polska powinna
przystępować do ugrupowania. Rzeczpospolita Polska jako państwo posiada
podmiotowość prawną na gruncie prawa międzynarodowego. W płaszczyźnie
stosunków cywilnoprawnych, podmiotem praw i obowiązków, które dotyczą
mienia państwowego nienależącego do innych państwowych osób prawnych,
jest Skarb Państwa. Uwzględniając specyfikę wspólnotowej regulacji grupo-
wania, projekt ustawy zakłada, że o przystąpieniu Rzeczypospolitej Polskiej do
ugrupowania decyduje Rada Ministrów w drodze uchwały.
W przypadku jednostek samorządu terytorialnego projektowana regulacja
zakłada, że decyzję o przystąpieniu do ugrupowania podejmuje w drodze
uchwały organ stanowiący, bezwzględną większością głosów ustawowego
składu. Jest to rozwiązanie wzorowane na przepisach ustawy z dnia
15 września 2000 r. o zasadach przystępowania jednostek samorządu
terytorialnego do międzynarodowych zrzeszeń społeczności lokalnych i regio-
nalnych (Dz. U. Nr 91, poz. 1009 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984).
Katalog podmiotów prawa publicznego, w rozumieniu art. 1 ust. 9 dyrektywy
2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r.
w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty
budowlane, dostawy i usługi, jest długi, co uniemożliwia określenie w ustawie,
odrębnie dla każdego typu podmiotów, zasad podejmowania decyzji doty-
czących przystąpienia do ugrupowania. Decyzje te podejmowane są w sposób
przyjęty dla danego podmiotu, który jest określony w jego przepisach
wewnętrznych (np. w statucie).
Rozporządzenie 1082/2006 nie zawiera żadnych norm regulujących możliwość
wystąpienia członka z ugrupowania, nie wprowadza także wymogu, aby materia

9


ta była obligatoryjnie regulowana konwencją lub statutem. Sytuację tę wyjaśnić
można dwojako: albo wystąpienie członka z ugrupowania jest niedopuszczalne
(co byłoby zasadniczo do przyjęcia przy ugrupowaniu zawartym na czas
oznaczony, ale na pewno utrudniłoby zawieranie ugrupowania na czas
nieoznaczony), albo wystąpienie z ugrupowania powoduje automatycznie
rozwiązanie ugrupowania (co wydaje się interpretacją zbyt daleko idącą).
Projekt ustawy zakłada, że kwestię występowania z ugrupowania członkowie
powinni ustalić w konwencji lub statucie (wychodząc z założenia, że charakter
członkostwa w ugrupowaniu jest bliższy stowarzyszeniowemu osobowemu niż
kapitałowemu, dlatego od woli zainteresowanych stron zależy, w jakim składzie
chcą współpracować w ramach ugrupowania). W każdym wypadku wystąpienie
członka z ugrupowania – w sytuacji, gdy pozostali zamierzają kontynuować
współpracę w tej formie – wymagać będzie zmiany konwencji i statutu
ugrupowania, zgodnie z procedurami, które – według rozporządzenia
1082/2006 – powinny obligatoryjnie być przewidziane w tych dokumentach.
Rejestracja ugrupowania oraz publikacja w Dzienniku Urzędowym
Rozporządzenie 1082/2006 stanowi, że statut ugrupowania oraz wszelkie jego
późniejsze zmiany podlegają rejestracji lub publikacji zgodnie z właściwym
prawem krajowym w państwie członkowskim, w którym znajduje się siedziba
statutowa danego ugrupowania. Ugrupowanie uzyskuje osobowość prawną
w

dniu rejestracji lub publikacji, zależnie od tego, która z nich nastąpi
wcześniej. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 12
rozporządzenia 1082/2006 ogłoszenia konwencji, statutu oraz sprawozdania
ugrupowania, którego członkowie ponoszą ograniczoną odpowiedzialność,
dokonuje się w sposób co najmniej równy sposobowi ogłoszenia wymaganemu
dla innych rodzajów podmiotów prawnych, których członkowie ponoszą
ograniczoną odpowiedzialność, tworzonych zgodnie z prawem państwa
członkowskiego, w którym znajduje się siedziba statutowa tego ugrupowania.
Rozporządzenie nie wymaga od państw członkowskich rejestracji ugrupowań,
stanowiąc, że ugrupowanie może uzyskać osobowość prawną w dniu rejestracji
lub publikacji statutu, zależnie od tego, która z nich nastąpi wcześniej. Tym
samym, państwa członkowskie mogą ograniczyć się do określenia zasad
publikacji statutu ugrupowania, nie wprowadzając obowiązkowej procedury