Rządowy projekt ustawy o europejskim ugrupowaniu współpracy terytorialnej

5


2. Na ostateczną decyzję nakazującą rozwiązanie ugrupowania
przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Art. 15. Ugrupowania nie zalicza się do sektora finansów publicznych.

Art. 16. Ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia.



_______________________
1) Przepisy ustawy wykonują postanowienia rozporządzenia (WE) nr 1082/2006 Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego ugrupowania
współpracy terytorialnej (EUWT) (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 19).
2) Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zostały ogłoszone w Dz. U. z 2003 r. Nr 60,
poz. 535, Nr 124, poz. 1152, Nr 139, poz. 1324 i Nr 229, poz. 2276, z 2004 r. Nr 96,
poz. 959, Nr 145, poz. 1535, Nr 146, poz. 1546 i Nr 213, poz. 2155, z 2005 r. Nr 10, poz. 66,
Nr 184, poz. 1539 i Nr 267, poz. 2252, z 2006 r. Nr 157, poz. 1119 i Nr 208, poz. 1540 oraz
z 2008 r. Nr 63, poz. 393.


7-1-iw

U Z A S A D N I E N I E

Cel i podstawowe założenia projektu ustawy
Celem projektowanej regulacji jest wypełnienie przez Rzeczpospolitą Polską
obowiązku wynikającego z rozporządzenia (WE) nr 1082/2006 Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie europejskiego
ugrupowania współpracy terytorialnej („rozporządzenie 1082/2006”). Przepisy
rozporządzenia 1082/2006 stosuje się od dnia 1 sierpnia 2007 r.
Zgodnie z art. 16 rozporządzenia 1082/2006, państwa członkowskie są
zobowiązane ustanowić przepisy konieczne dla zapewnienia skutecznego
stosowania tego aktu prawnego. Projekt ustawy ma zatem stworzyć
odpowiednie ramy prawne dla funkcjonowania nowej instytucji prawnej, którą
tworzy rozporządzenie – europejskiego ugrupowania współpracy terytorialnej
(zwanego dalej „ugrupowaniem”).
Prawo wspólnotowe powołuje do życia ugrupowanie w drodze rozporządzenia,
czyli aktu prawnego bezpośrednio skutecznego we wszystkich państwach
członkowskich. W odróżnieniu od dyrektywy, rozporządzenie zasadniczo nie
pozostawia państwom członkowskim swobody w wyborze metody realizacji
celów prawa wspólnotowego. Niemniej jednak, ze względu na specyficzny
charakter problematyki ugrupowania, konieczne jest wydanie na poziomie
prawa krajowego przepisów, które uzupełniają regulację wspólnotową.
Niezależnie od wprowadzenia wymogu ustanowienia przepisów implemen-
tujących, będących gwarancją sprawnego działania ugrupowania w państwach
członkowskich, rozporządzenie upoważnia ustawodawcę krajowego do
uzupełniania luk pozostawionych przez prawo wspólnotowe, a także do
wprowadzenia odstępstw od standardowych rozwiązań przyjętych w rozpo-
rządzeniu. Dotyczy to w szczególności zakresu odpowiedzialności, jaką
członkowie ugrupowania ponoszą za jego zobowiązania.
Przedkładany projekt ustawy zawiera przepisy, które mają na celu umożliwienie
tworzenia ugrupowania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również



2


przystępowania podmiotów utworzonych zgodnie z prawem polskim do
ugrupowań tworzonych na terytorium innych państw członkowskich.
Należy podkreślić, że warunkiem prawidłowego wykonania przepisów
rozporządzenia na poziomie prawa krajowego jest przestrzeganie ustalonych
standardów tworzenia prawa. Aby zapewnić skuteczność i efektywność norm
wspólnotowych należy unikać rozwiązań, które naruszałyby jednolitość
rozporządzeń wspólnotowych. Przepisy ustawy nie mogą stanowić czystego
odwzorowania przepisów wspólnotowych, jak również nie powinny definiować
zastanych pojęć prawa europejskiego, chociażby były to pojęcia nie-
dookreślone. Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Spra-
wiedliwości „dookreślanie” przepisów jednolitego prawa unijnego w krajowych
aktach prawnych może prowadzić do naruszenia spójności rozporządzeń,
co oznacza, że w poszczególnych państwach członkowskich mogą one uzyskać
odmienną treść.
Ugrupowanie stanowi nowy instrument prawny utworzony w celu zacieśnienia
i usprawnienia współpracy terytorialnej pomiędzy partnerami z różnych państw
członkowskich. W założeniach Komisji Europejskiej wprowadzenie tego
instrumentu pozwoli na przezwyciężenie barier, na jakie napotykają obecnie
wspólne przedsięwzięcia o charakterze transgranicznym, transnarodowym lub
międzyregionalnym ze względu na zróżnicowane systemy prawne i insty-
tucjonalne podmiotów, które biorą w nich udział. Przymiot podmiotowości
prawnej pozwoli ugrupowaniom sięgać po środki ze Wspólnoty w celu realizacji
zintegrowanych projektów współpracy terytorialnej.
Należy podkreślić, że ugrupowanie jest nowym podmiotem o charakterze
ponadnarodowym, który nie ma odpowiednika w polskim porządku prawnym.
Ugrupowania nie są organizacjami międzynarodowymi, związkami komunal-
nymi, stowarzyszeniami czy spółkami. Zbliżoną formę do ugrupowań posiadają
Europejskie Zgrupowania Interesów Gospodarczych funkcjonujące na pod-
stawie ustawy z dnia 4 marca 2005 r. o europejskim zgrupowaniu interesów
gospodarczych i spółce europejskiej.
W opracowaniach teoretycznych i innego rodzaju publikacjach, zwłaszcza
inspirowanych pracami Komitetu Regionów, podkreśla się przełomowy

3


i innowacyjny charakter ugrupowania, jako instytucji prawnej. Taki charakter
ugrupowania niesie za sobą, z jednej strony, ogromny potencjał dla rozwoju
współpracy terytorialnej, z drugiej jednak – szereg konkretnych problemów ze
skutecznym i jednolitym wdrożeniem tej instytucji w życie. Wskazując
przewidywane trudności, jakie stoją przed każdym ustawodawcą krajowym,
podkreśla się, że:
1) działania (cele i zadania), których dotyczy rozporządzenie 1082/2006 mają
bardzo szeroki zakres i są zbyt zróżnicowane, aby struktura ugrupowania
mogła być prosta i jednorodna; konieczne będzie stworzenie różnych typów
ugrupowań odpowiadających poszczególnym kategoriom członków,
rodzajom współpracy i jej faktycznym przeszkodom lub ograniczeniom;
metodologia, strategia i działania legislacyjne służące stworzeniu różnych
typów ugrupowań powinny być opracowane w oparciu o praktykę rozwoju tej
instytucji, a także o zalecenia Komitetu Regionów i innych zainteresowanych
gremiów i środowisk;
2) zapewnienie skuteczności rozporządzenia 1082/2006 wymaga poważnych
zmian w przepisach państw członkowskich oraz w sposobie, w jaki te
przepisy są stosowane; samo rozporządzenie 1082/2006 zawiera jednak
bardzo mało użytecznych wskazówek dla państw członkowskich, które
ułatwiłyby proces właściwej adaptacji przepisów prawa krajowego;
3) brak bezpieczeństwa prawnego, immanentnie związany z przełomowym
i innowacyjnym charakterem ugrupowań, może poważnie zniechęcić upraw-
nione podmioty do korzystania z tej formy współpracy; opóźni to tym samym
rozwój samej instytucji i utrudni osiągnięcie celów ustawodawcy wspólno-
towego.
Mając na uwadze powyższe problemy, Komitet Regionów rekomenduje, aby
ustawodawca krajowy w pierwszej kolejności stworzył ramy prawne dla
funkcjonowania ugrupowań dla niektórych kategorii członków, nie czekając na
rozstrzygnięcie poważniejszych wątpliwości natury prawnej, jakie mogą
wyniknąć z potencjału ugrupowania w jego pełnym kształcie wspólnotowym (np.
udział obcego państwa w osobie prawnej prawa krajowego, nawet na podstawie
rozporządzenia wspólnotowego, rodzi wiele fundamentalnych problemów

4


prawnych). Takie podejście nie wykluczy możliwości tworzenia ugrupowań
przez inne kategorie członków lub typu innego niż bezpośrednio określony
przepisami, a przy tym pozwoli na stosunkowo szybkie zbudowanie fun-
damentów dla ugrupowań o mniej skomplikowanej naturze prawnej.
Charakter ugrupowania
Należy zwrócić uwagę, iż przepisy rozporządzenia 1082/2006 nie rozstrzygają,
czy ugrupowanie podlega reżimowi prawnemu właściwemu podmiotom prawa
publicznego, czy też podmiotom prawa prywatnego, pozostawiając tę decyzję
państwom członkowskim. Zgodnie z przepisem art. 3 rozporządzenia
1082/2006, członkami ugrupowania mogą być: (a) państwa członkowskie, (b)
władze regionalne, (c) władze lokalne oraz (d) podmioty prawa publicznego
w rozumieniu art. 1 ust. 9 akapit drugi dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu
Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur
udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi.
Publicznoprawny charakter członków ugrupowania w znacznej mierze
determinuje rozwiązania przyjęte w projekcie ustawy. Istotne znaczenie ma
także zasada, wyrażona w art. 7 rozporządzenia 1082/2006, zgodnie z którą
wszystkie zadania ugrupowania muszą mieścić się w zakresie kompetencji
każdego z członków na mocy jego prawa krajowego. Należy uznać tym samym,
że ugrupowanie, jako podmiot prawa, działać będzie w granicach wyznaczo-
nych celem wzmocnienia spójności ekonomicznej i społecznej – z jednej strony,
oraz kompetencjami jego członków określonymi według właściwego im prawa
krajowego – z drugiej strony. Zgodność zadań ugrupowania z rozporządzeniem
i prawem krajowym podlega stałej kontroli państw członkowskich. Na etapie
tworzenia ugrupowania kontrola ta przeprowadzana jest w toku postępowania
o udzielenie zgody na członkostwo (art. 4 ust. 3 rozporządzenia 1082/2006),
zaś w okresie późniejszym wyraża się w możliwości rozwiązania ugrupowania,
które nie służy celom współpracy terytorialnej, lub które działa poza zakresem
powierzonych mu zadań (art. 14 rozporządzenia 1082/2006).
Przedstawiona powyżej specyfika celu i zadań ugrupowania oraz pub-
licznoprawne pochodzenie jego członków pozwalają na przyjęcie założenia, że
co do zasady ugrupowanie nie będzie prowadzić działalności gospodarczej,