Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

Warszawa, 17 września 2008 r.
SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Prezes Rady Ministrów

DSPA-140-155(5)/08


Pan

Bronisław Komorowski
Marszałek Sejmu
Rzeczypospolitej
Polskiej





Przekazuję przyjęte przez Radę Ministrów stanowisko wobec
poselskiego projektu ustawy



- o zmianie ustawy o emeryturach i
rentach z Funduszu Ubezpieczeń
Społecznych (druk nr 685).


Jednocześnie informuję, że Rada Ministrów upoważniła Ministra Pracy i
Polityki Społecznej do reprezentowania Rządu w tej sprawie w toku prac
parlamentarnych.



(-) Donald Tusk
STANOWISKO RZĄDU
wobec poselskiego projektu ustawy o zmianie
ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(druk nr 685)
Rada Ministrów wnosi do Wysokiej Izby o odrzucenie poselskiego projektu ustawy
o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych
(druk nr 685).
Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych zawiera propozycję nowelizacji przepisów z zakresu zasad
ustalania najniższej, gwarantowanej kwoty emerytury i renty.
Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 17 grudnia
1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r.
Nr 39, poz. 353, z późn. zm.), najniższe kwoty emerytur i rent w wysokości
obowiązującej w dniu 1 stycznia 1999 r. są podwyższane w terminach waloryzacji
świadczeń tym samym wskaźnikiem waloryzacji, którym są podwyższane emerytury
i renty.
Według poselskiego projektu (druk nr 685) wysokość minimalnych świadczeń
byłaby ustalana corocznie od 1 marca, na podstawie wysokości przeciętnej emerytury
wypłacanej z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w czwartym kwartale poprzedniego
roku. Kwota najniższej emerytury i renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy
wynosiłaby 50%, zaś renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy 37,5% przeciętnej
emerytury (w projekcie nie uwzględniono renty rodzinnej). Wnioskodawcy proponują
zatem, aby wysokość kwoty najniższej emerytury i renty z tytułu całkowitej niezdolności
do pracy była zmieniana tak jak dotychczas w terminie waloryzacji świadczeń, z tym że
jej wysokość byłaby powiązana wyłącznie z wysokością przeciętnej emerytury.
Projektodawcy proponują ponadto indywidualne ustalanie kwoty minimalnej
emerytury, w zależności od długości udowodnionego przez emeryta okresu składkowego
i nieskładkowego. Za każdy rok ubezpieczenia powyżej 20 lat (kobieta) lub 25 lat
(mężczyzna), minimalna kwota emerytury wynosząca 50% przeciętnej emerytury
wzrastałaby dodatkowo o 1%, zaś za każdy rok nieskładkowy - o 0,75%.
Kwestia gwarantowanej przez państwo minimalnej wysokości świadczeń
emerytalno-rentowych jest przedmiotem szczególnej uwagi polityki społecznej rządu.
Doceniając wagę problemu, który zainspirował posłów do opracowania ww. projektu
ustawy, Rada Ministrów nie znajduje jednak uzasadnienia do poparcia zmiany zasad
ustalania kwot minimalnych świadczeń, przedstawionej w przedmiotowym projekcie.
Przesłankami do podjęcia kroków w kierunku zmiany sposobu ustalania
najniższej wysokości emerytur i rent nie mogą być wyłącznie oczekiwania osób
pobierających niskie emerytury i renty. Ewentualna nowelizacja przepisów w tym
zakresie jest bardzo trudnym i złożonym problemem, wymagającym gruntownej analizy
ekonomicznej w zakresie możliwości sfinansowania skutków wzrostu minimalnych kwot
świadczeń oraz rozważenia skutków, jakie decyzja o odejściu od obecnie stosowanej
zasady podwyższania tych kwot wskaźnikiem waloryzacji emerytur i rent mogłaby
spowodować w przedmiocie funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych. Zabiegi
legislacyjne podejmowane w tym zakresie muszą zapewniać zachowanie równowagi
finansów publicznych jako wartości podlegającej ochronie konstytucyjnej.
W opinii Rady Ministrów przedstawione w poselskim projekcie ustawy
rozwiązania są nierealne, ponieważ nie są poparte racjonalnym rachunkiem
ekonomicznym i są niezgodne z zasadami sytemu emerytalnego.
Istotą projektowanej ustawy jest wprowadzenie zasady, że kwota najniższej
emerytury i renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy byłaby powiązana
z wysokością przeciętnej emerytury. W uzasadnieniu projektu nie przedstawiono jednak
racjonalnych powodów, które skłoniły wnioskodawców do przedłożenia takiej propozycji.
Zasada ustalania wysokości minimalnej w zależności od wysokości przeciętnej (nawet
z poprzedniego roku) budzi również wątpliwości natury metodologicznej. Przeciętną
wysokość emerytury oblicza się biorąc pod uwagę wszystkie wypłacane w danym okresie
emerytury (nowoprzyznane, zwaloryzowane oraz wypłacane w wysokości podniesionej
do minimalnej kwoty), tak więc nie ma uzasadnienia, aby stanowiła punkt odniesienia dla
wymiaru minimalnej kwoty świadczenia.
Autorzy projektu uznali, że proponowane przez nich zmiany będą korzystne dla
świadczeniobiorców, zapewne biorąc pod uwagę, jak dotychczas kształtowała się
wysokość przeciętnej emerytury przysługującej z FUS. Nie uwzględnili faktu, że już od
przyszłego roku zaczną być stosowane także nowe zasady obliczania emerytury z FUS dla
osób urodzonych po 1948 r. Na emeryturę zaczną przechodzić osoby, które są członkami
Otwartych Funduszy Emerytalnych, a to oznacza, że tylko część przysługującej im
emerytury będzie wypłacana z FUS. Z każdym rokiem udział tych emerytur w ogólnej
puli emerytur wypłacanych z FUS będzie coraz większy, co w naturalny sposób wpłynie
na obniżenie przeciętnej emerytury przysługującej z FUS. Koncepcja uzależnienia
2
wysokości minimalnej emerytury od wysokości przeciętnej emerytury nie jest zatem
korzystna z punktu widzenia świadczeniobiorców.
Projektodawcy proponują też odejście od utrwalonej w ubezpieczeniu
społecznym zasady, że wysokość gwarantowanej, minimalnej emerytury jest jednakowa
dla wszystkich emerytów, którzy spełniają wymagane warunki, czyli posiadają 20 – letni
(kobiety) lub 25 – letni (mężczyźni) okres składkowy i nieskładkowy. Z projektu wynika,
że osoby uprawnione do emerytury obliczonej wg nowych zasad, stosowanych dla osób
urodzonych po 1948 r., miałyby indywidualnie ustalaną kwotę minimalnej emerytury,
która mogłaby być wyższa od jej podstawowej wysokości równej 50% przeciętnej
emerytury. Za każdy rok ubezpieczenia powyżej 20 lat (kobieta) lub 25 lat (mężczyzna),
osoby te miałyby prawo do dodatkowego zwiększenia gwarantowanej kwoty świadczenia
o 1%, zaś za każdy rok nieskładkowy - o 0,75%.
Zakładając, że zamiarem autorów projektu jest podwyższanie w ten sposób
minimalnej emerytury nie tylko dla osób urodzonych po 1948 r., ale dla wszystkich
emerytów, należy stwierdzić, że nie jest to propozycja zasługująca na poparcie. Długość
okresu ubezpieczenia (stażu pracy) jest już bowiem uwzględniania w formule ustalania
wysokości świadczeń, zarówno w tej stosowanej do osób urodzonych przed 1949 r., jak
i w nowej, która będzie stosowana do osób urodzonych po 1948 r.
Istotnym mankamentem indywidualnego ustalania kwoty minimalnej emerytury
jest wyraźnie dyskryminowanie mężczyzn w stosunku do kobiet.
Szczególnie negatywnie należy ocenić też pomysł, aby wysokość indywidualnej
minimalnej emerytury wzrastała dodatkowo za okresy nieskładkowe, a więc za okresy,
w których dana osoba nie była aktywna zawodowo i nie były wpłacane składki na
ubezpieczenie emerytalne. W systemie ubezpieczeń społecznych znaczenie tych okresów
powinno być marginalne. Z tego właśnie względu reformując system emerytalny
zdecydowano, że w przyszłości okresy te nie będą mieć żadnego udziału w wysokości
emerytury obliczonej wg nowej formuły. Obecnie są one jeszcze uwzględniane wyłącznie
w kapitale początkowym obliczanym za staż ubezpieczeniowy sprzed 1999 r., przy
obliczaniu emerytury wg tzw. starej formuły (dla osób urodzonych przed 1949 r.) oraz
przy ustalaniu stażu ubezpieczeniowego (okresu składkowego i nieskładkowego)
warunkującego prawo do podwyższenia emerytury do minimalnej wysokości. Jest to
rozwiązanie optymalne, dlatego wzmocnienie znaczenia tych okresów, proponowane
przez autorów projektu ustawy, byłoby zaprzeczeniem istoty ubezpieczenia emerytalnego.
Propozycja ustalania indywidualnej kwoty minimalnej emerytury w zależności
od długości okresu składkowego i nieskładkowego jest szczególnie kontrowersyjna
3
i nieprzemyślana w kontekście zreformowanego systemu emerytalnego. Nowa formuła
emerytalna zakłada, że wysokość emerytury jest pochodną wpłaconych składek
emerytalnych i wieku przejścia na emeryturę. O wysokości emerytury z filaru I
(repartycyjnego) decydować będzie więc zaewidencjonowany na koncie ubezpieczonego
"kapitał", wiek przejścia na emeryturę oraz średnia statystyczna długość trwania życia dla
danego wieku w momencie przejścia na emeryturę. Jeśli emerytura z FUS i z tytułu
członkostwa w OFE łącznie, będzie niższa od kwoty minimalnej emerytury, wtedy budżet
uzupełni różnicę. Żeby mieć prawo do takiej pomocy państwa, mężczyzna musi ukończyć
65 lat i przepracować co najmniej 25 lat, a kobieta - 60 lat i mieć co najmniej 20 lat pracy.
Wyłącznie przy ocenie prawa do podwyższenia emerytury do kwoty minimalnej będzie
brana pod uwagę długość okresu składkowego i nieskładkowego. Koncepcja
„premiowania” za okresy nieskładkowe w formie zwiększenia kwoty minimalnej
emerytury jest sprzeczna z rozwiązaniami funkcjonującymi w systemie emerytalnym.
Indywidualne ustalanie gwarantowanej kwoty emerytury niesie ponadto
niebezpieczeństwo utrwalenia tendencji do zaniżania podstawy wymiaru składek na
ubezpieczenie społeczne. Istnieje duże prawdopodobieństwo, że wprowadzenie takiego
mechanizmu zachęci osoby, które same deklarują wysokość podstawy wymiaru składek
emerytalnych, do oceny, czy mając długi staż ubezpieczeniowy nie jest bardziej opłacalne
utrzymywanie podstawy wymiaru składek na minimalnym poziomie, ponieważ
w ostatecznym rozrachunku ZUS przyzna świadczenie wyższe niż podstawowa wysokość
kwoty minimalnej emerytury. Można przewidywać, że także dla pracodawców
rozwiązanie to może stanowić zachętę do unikania płacenia składek od pełnej kwoty
wynagrodzenia. W dłuższej perspektywie regulacje proponowane przez autorów projektu
mogą zatem – wbrew ich intencji – spowodować obniżenie wysokości przeciętnej
emerytury, a w konsekwencji – obniżenie gwarantowanej kwoty minimalnej emerytury
i renty.
Autorzy projektu proponują bardzo radykalne zmiany w sposobie ustalania
wysokości minimalnych świadczeń, co – wbrew opiniom wyrażonym w jego uzasadnieniu
- może wywołać niepożądane skutki dla Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i budżetu
państwa jak również wpłynąć destabilizująco na funkcjonowanie systemu ubezpieczeń
społecznych.
Reformując system emerytalny w 1998 r. zdecydowano się na odstąpienie od
zasady ustalania wysokości minimalnej emerytury i renty w odniesieniu do przeciętnego
wynagrodzenia. Motywem zmiany przepisów regulujących tę kwestię była konieczność
zachowania równowagi finansów publicznych, a także przywrócenie zależności
4