Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych

wysokości świadczenia od indywidualnego wkładu ubezpieczonego do systemu
ubezpieczeń społecznych. Od 1999 r. kwoty najniższych świadczeń podwyższane są
wskaźnikiem waloryzacji emerytur i rent. Wzrost cen towarów i usług dla grupy osób
pobierających świadczenia, o którym wspomniano w uzasadnieniu projektu, ma swoje
odzwierciedlenie w rozwiązaniach prawnych. Zasady waloryzacji świadczeń przewidują
bowiem przyjęcie za wskaźnik waloryzacji wskaźnika wzrostu cen towarów i usług
konsumpcyjnych dla gospodarstw domowych emerytów i rencistów. Również
zagwarantowany jest udział świadczeniobiorców we wzroście gospodarczym, poprzez
zwiększenie wskaźnika waloryzacji o co najmniej 20% realnego wzrostu przeciętnego
wynagrodzenia w poprzednim roku kalendarzowym.
D l a ochrony praw emerytalno-rentowych szczególne znaczenie ma zasada
wzajemności. Świadczenia emerytalno-rentowe mają charakter praw podmiotowych,
nabytych przez ubezpieczonego w związku z jego własnym udziałem w tworzeniu
funduszu ubezpieczeniowego. Warunkiem nabycia praw do świadczeń z ubezpieczenia
społecznego jest bowiem odpowiedni staż pracy, z czym wiąże się fakt opłacania składek
przekazywanych na fundusz ubezpieczeniowy. Więź między wkładem pracy pracownika a
gromadzonym funduszem ubezpieczeń społecznych stanowi podstawową przesłankę
materialną prawa do świadczeń, a zarazem zasadniczy argument na rzecz ochrony tych
praw. Z zasadą wzajemności wiąże się ściśle wymóg zachowania proporcjonalności
między wysokością opłacanych składek a wysokością świadczeń. Zgodnie
z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada proporcjonalności nie wyklucza
ograniczania rozpiętości wysokości świadczeń w porównaniu z rozpiętością wysokości
zarobków i składek, wysokość świadczeń nie powinna jednak nadmiernie odbiegać od
wkładu ubezpieczonego w tworzenie funduszu ubezpieczeń społecznych” (wyrok z 22
czerwca 1999 r., sygn. K. 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100, s. 537).
W tym kontekście czynnikiem różnicowania wysokości świadczeń powinien być
wkład ubezpieczonego w tworzenie funduszu ubezpieczeń społecznych. Emerytura jest
świadczeniem wypracowanym przez ubezpieczonego, a jej wysokość jest uzależniona
zarówno od okresu ubezpieczenia jak i od wysokości wniesionych składek, który jest
ściśle uzależniony od wysokości osiąganego wynagrodzenia. Oba te elementy składają się
na udział ubezpieczonego w wypracowaniu dochodu narodowego brutto i uzasadnione jest
uzależnianie wysokości świadczenia emerytalnego od indywidualnego wkładu.
Proponowana w projekcie zasada podwyższania minimalnego świadczenia dotyczyłaby
osób, które przyczyniły się relatywnie mało do rozwoju gospodarczego kraju i byłoby
formą preferowania takich osób w stosunku do tych, które wniosły więcej.
5
Argumentowanie proponowanych zmian tym, że najniższa emerytura to
zaledwie 43,2% przeciętnej emerytury nie jest trafne zważywszy, że relacja minimalnego
wynagrodzenia do przeciętnego wyniosła w 2007 r. niecałe 35% i dopiero po podniesieniu
wysokości minimalnego wynagrodzenia w 2008 r. zbliży się do poziomu ok. 40%. W tej
sytuacji postulat podniesienia relacji minimalnej emerytury i renty do poziomu 50%
przeciętnej emerytury jest mało uzasadniony. Tym bardziej nieracjonalna jest propozycja
podnoszenia wysokości minimalnego świadczenia o 1% za każdy rok ubezpieczenia
powyżej 20 lat (kobieta) lub 25 lat (mężczyzna). Długość okresu ubezpieczenia i stażu
pracy jest już uwzględniona w formule ustalania wysokości świadczeń.
Biorąc pod uwagę, że przeciętny staż pracy osób pobierających emeryturę
wynosi w przypadku mężczyzn 36,4 lat, a w przypadku kobiet 31,7 lat, należy stwierdzić,
że autorzy projektowanej ustawy postulują ustalenie „przeciętnej” minimalnej emerytury
na poziomie 66% dla mężczyzn i 71% dla kobiet przeciętnej emerytury z IV kwartału
poprzedniego roku.
Nieprawidłowe jest również odliczanie od niezbędnych kosztów podniesienia
najniższej emerytury podatku VAT oraz powoływanie się na „dodatkowe pozytywne
efekty dla gospodarki a tym samym budżetu (np. dodatkowe podatki PIT spowodowane
wzrostem wynagrodzeń niezbędnych aby sprostać rosnącemu popytowi ze strony
emerytów i rencistów, wzrost przychodów z podatku CIT)”. Należy pamiętać, ze wydatki
na emerytury finansowane są ze składek ubezpieczonych oraz dotacji uzupełniającej
z budżetu państwa i wzrost tych wydatków w najlepszym razie uniemożliwi zmniejszenie
obciążeń podatkowych i składkowych dla ludności, w tym dla wszystkich pracujących.
Ocena skutków finansowych proponowanej regulacji jest bardzo trudna,
wymagająca uwzględnienia tendencji w kształtowaniu się czynników
makroekonomicznych.
Według danych Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w IV kwartale 2007 r.
przeciętna emerytura z FUS wyniosła 1352,03 zł, stąd wysokość najniższego świadczenia
emerytalno-rentowego wyniosłaby 676,02 zł i byłaby wyższa od obowiązującej od
1 marca 2008 r. wysokości świadczenia najniższego o 39,72 zł, tj. o 6,2%. Wzrost
świadczenia o 1% z tytułu dodatkowego roku ubezpieczenia powyżej 20 lub 25 lat
zwiększałby minimalną wysokość świadczenia o 6,76 zł.
Szacuje się w przybliżeniu, że podwyżka świadczenia z tytułu podniesienia
kwoty minimalnej emerytury i renty objęłaby 0,9 mln osób otrzymujących najniższe
świadczenia w FUS. Oznaczałoby to zwiększenie wydatków FUS o ok. 0,5 mld zł rocznie
(w wartościach 2008 r.) Nie obejmuje to osób, których świadczenia byłyby podwyższone
6
tylko częściowo (tj. tych, które otrzymywały świadczenia powyżej minimalnej wysokości
przed zmianą wysokości najniższej emerytury i renty) ani osób, których świadczenie
minimalne byłoby zwiększone za dodatkowe lata stażu ubezpieczeniowego. Nie ma
wystarczających danych do oszacowania skutku finansowego z tego tytułu, jednakże
można oczekiwać, że łączny koszt zwiększenia wydatków z tytułu podniesienia
wysokości minimalnego świadczenia z FUS wyniósłby co najmniej 1 mld zł rocznie.
W przypadku świadczeniobiorców z KRUS podwyższenie minimalnej
wysokości emerytury i renty z FUS spowodowałoby wzrost praktycznie wszystkich
świadczeń z KRUS o kwotę zwiększenia minimalnej wysokości emerytury i renty.
Oznaczałoby to zwiększenie wydatków z KRUS co najmniej o ok. 1 mld zł rocznie. Brak
pełnych danych do oszacowania skutków finansowych z tytułu dodatkowego podniesienia
wysokości minimalnego świadczenia z tytułu dłuższego stażu ubezpieczeniowego. Można
jednak oczekiwać, że w przypadku KRUS ten dodatkowy koszt wyniósłby
ok. 0,5-1,0 mld zł.
Zmiana wysokości najniższej emerytury z FUS miałaby ogromny wpływ na
system ubezpieczenia społecznego rolników regulowany ustawą z dnia
20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz.
291, z późn. zm.). Zgodnie z przepisami tej ustawy kwota najniższej emerytury,
określonej w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych, stanowi dla ubezpieczenia społecznego rolników emeryturę
podstawową. Od aktualnej kwoty emerytury podstawowej parametrycznie ustala się
wysokość wszystkich świadczeń emerytalno-rentowych rolniczych, wysokość składek na
ubezpieczenie emerytalno-rentowe oraz wysokość zasiłku macierzyńskiego z
ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i macierzyńskiego dla ubezpieczonych w tym
systemie. Ponadto, parametrycznie od aktualnej kwoty najniższej emerytury mogą być
ustalane pozostałe wysokości świadczeń z ubezpieczenia wypadkowego, chorobowego i
macierzyńskiego oraz wysokość składek na to ubezpieczenie, chociaż obecnie ustalane są
one kwotowo (niezależnie od wysokości najniższej emerytury).
Zgodnie z przepisami ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników,
świadczenie, którego wysokość jest ustalona za pomocą wskaźnika wymiaru, wypłaca się
w kwocie odpowiadającej iloczynowi tego wskaźnika i aktualnej emerytury podstawowej.
Wskaźnik wymiaru stanowi liczbę wyrażającą stały stosunek świadczenia (lub jego
części) do emerytury podstawowej. Natomiast odnośnie składek na ubezpieczenie
emerytalno-rentowe, które mają wymiar kwartalny, przy obliczaniu ich wysokości
7
przyjmuje się kwotę emerytury podstawowej obowiązującej w ostatnim miesiącu
poprzedniego kwartału.
W związku z powyższym, jeżeli wysokość najniższej emerytury określonej w
ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z
proponowaną zmianą, znacznie wzrośnie, zwiększą się znacznie wydatki z Funduszu
Emerytalno-Rentowego, z którego finansowane są emerytury i renty rolnicze. Mimo iż
składki również wzrosną nie pokryją jednak dodatkowych wydatków z tego funduszu.
Szacuje się, że jeżeli wysokość najniższej emerytury z FUS miałaby wzrosnąć o 6,2% w
stosunku do obowiązującej obecnie wydatki na emerytury i renty rolnicze wzrosłyby o
ok. 1 mld zł w skali rocznej.
Przyjęcie projektowanej regulacji zmierzającej do podwyższenia najniższej
emerytury z FUS miałoby znaczący wpływ na wydatki na renty strukturalne:
- przyznawane i wypłacane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca
2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i tryby przyznawania pomocy finansowej
w ramach działania „Renty strukturalne” objętego programem Rozwoju Obszarów
Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 109, poz. 750, z późn. zm.),
- przyznane i wypłacane przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na
podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie
szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent
strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191,
z późn. zm.),
- przyznane i wypłacane przez Kasę Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego na
podstawie ustawy z dnia 26 kwietnia 2001 r. o rentach strukturalnych w rolnictwie
(Dz. U. Nr 52, poz. 539, z późn. zm.).
Na podstawie każdego z ww. aktów prawnych wysokość renty strukturalnej ustalana
jest parametrycznie od kwoty najniższej emerytury określonej w przepisach o emeryturach i
rentach z FUS i jej wysokość zmienia się każdorazowo w przypadku zmiany wysokości
najniższej emerytury z FUS.
W przypadku rent strukturalnych wypłacanych przez KRUS ze środków krajowych
wpływ na zwiększenie wydatków będzie niewielki, ponieważ są to już świadczenia
wygasające - ich wypłaty zakończą się w 2009 r. Natomiast w przypadku rent strukturalnych
wypłacanych przez ARiMR, które są zobowiązaniami wieloletnimi (świadczenia przyznaje
się na 10 lat) istnieje realne zagrożenie, że zabraknie środków na ich wypłatę (ok. 1 mld zł),
w szczególności na zobowiązania już zaciągnięte w ramach PROW na lata 2004-2006. Renty
8
strukturalne są obecnie współfinansowane w 75% z Europejskiego Funduszu Rolnego na
rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ramach limitu środków przyznanych
Polsce na okres programowania 2007-2013. Poza tym trudno byłoby uzasadnić podwyżkę
rent strukturalnych przyznanych z PROW na lata 2004-2006, których przeciętna wysokość
kształtuje się na poziomie ok. 1 675 zł. miesięcznie, a świadczenie najwyższe z tego tytułu
sięga nawet 440% kwoty najniższej emerytury (tj. obecnie 2 799,68 zł) miesięcznie i nie
podlega opodatkowaniu podatkiem dochodowym.
Należy podkreślić, że w wyniku deficytu obu funduszy, zarówno FUS jak
i KRUS musiałyby otrzymać dotacje z budżetu państwa zwiększone o wzrost wydatków na
świadczenia.
Zapewnienie emerytom należnych świadczeń, wypracowanych w systemie
ubezpieczeń społecznych opartym na międzypokoleniowym porozumieniu powoduje, że
utrzymanie równowagi finansowej FUS ma doniosłe znaczenie dla stabilności obecnego
systemu. Cechą charakterystyczną ubezpieczenia społecznego jest rozłożenie ciężaru
świadczeń na szerszą zbiorowość osób nim objętych. Zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy
o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74, z późn. zm.) wypłacanie
świadczeń z ubezpieczeń społecznych gwarantowane jest przez państwo. Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z 22 czerwca 1999 r. (K. 5/99), wyraził pogląd, iż państwo ma
obowiązek podejmować działania, które zapewnią odpowiednie środki finansowe niezbędne
dla realizacji konstytucyjnych praw socjalnych, ale musi przy tym uwzględniać sytuację
gospodarczą i konieczność zapewnienia warunków rozwoju gospodarczego. Równowaga
finansów publicznych stanowi wartość chronioną konstytucyjnie, dlatego podejmowanie
decyzji powodujących wzrost wydatków wymaga dużej rozwagi i poczucia odpowiedzialności
za bezpieczeństwo systemu emerytalnego.
Biorąc powyższe pod uwagę Rada Ministrów zwraca się do Wysokiej Izby
o odrzucenie projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpieczeń Społecznych (druk nr 685).
9