Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2012

Aneks 2. Regulacje prawne dotyczące długu publicznego w Polsce i UE
Tabela 1. Dług publiczny – podstawowe regulacje prawne
Regulacje polskie
Regulacje UE
1. Konstytucja RP
1. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji i
poziom długu publicznego, obok ograniczeń
poręczeń finansowych, w następstwie których
dotyczących deficytu, stanowi kryterium, w oparciu o
państwowy dług publiczny przekroczy 3/5 wartości
które Komisja bada przestrzeganie dyscypliny
rocznego PKB (art. 216 ust. 5);
budżetowej w państwach członkowskich (art. 126) -
określa tzw. procedurę nadmiernego deficytu
(Excessive Deficit Procedure - EDP);
2. Ustawa o finansach publicznych
2. Protokół w sprawie procedury stosowanej w wypadku
nadmiernego deficytu, stanowiący załącznik do Traktatu o
regulacje dotyczące państwowego długu publicznego: Unii Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii
definicje, podstawowe zasady zaciągania
Europejskiej
państwowego długu publicznego i zarządzania
długiem oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne
definicja długu oraz wartość bazowa relacji długu
dotyczące limitów zadłużenia;
publicznego do PKB określona na poziomie 60%;
definicja sektora finansów publicznych.
3. Rozporządzenie o stosowaniu Protokołu w sprawie
procedury dotyczącej nadmiernego deficytu, stanowiącego
załącznik do Traktatu ustanawiającego Wspólnotę
Europejską
definicje długu publicznego, z wyszczególnieniem
tytułów dłużnych;
4. Rozporządzenie statystyczne European System of
Accounts (ESA 95)
definicja poszczególnych kategorii zobowiązań
finansowych;
definicja sektora general government.
Tabela 2. Limity określone w ustawie o finansach publicznych dotyczące zaciągania długu publicznego
Obowiązująca ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
I.
Procedury dotyczące limitów na relację państwowego długu publicznego do PKB
1) jeśli relacja w roku x jest większa od 50%, a nie większa od 55% PKB:
a) relacja deficytu budżetu państwa do jego dochodów w uchwalanym przez Radę Ministrów projekcie ustawy
budżetowej na rok x+2 nie może być wyższa niż w roku x+1;
2) jeśli relacja w roku x jest większa od 55%, a mniejsza od 60% PKB: +vat
a) przyjmuje się brak deficytu lub poziom różnicy dochodów i wydatków budżetu państwa w uchwalanym przez
Radę Ministrów projekcie ustawy budżetowej na rok x+2 zapewniający spadek relacja długu Skarbu Państwa
do PKB w stosunku do relacji ogłoszonej dla roku x;
b) deficyt budżetowy JST pomniejszony o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych oraz wolne środki w uchwale
budżetowej na rok x+2 może wynikać jedynie z wydatków związanych z realizacją zadań współfinansowanych
ze środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi z pomocy udzielanej przez państwa
członkowskie EFTA;
c) w uchwalanym przez Radę Ministrów projekcie ustawy budżetowej na rok x+2:
nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej,
waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w roku
budżetowym x+1,
wprowadzony jest zakaz udzielania nowych pożyczek i kredytów z budżetu państwa,
wzrost wydatków Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej,
Trybunału
Konstytucyjnego,
Najwyższej
Izby
Kontroli,
Sądu
Najwyższego,
Naczelnego
Sądu
Administracyjnego, Krajowej Rady Sądownictwa, sądownictwa powszechnego oraz wojewódzkich sądów
administracyjnych, Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii i
Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji
Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, Krajowego Biura Wyborczego, Państwowej Inspekcji Pracy
nie może być wyższy niż w administracji rządowej;
d) Rada Ministrów przeprowadza przegląd:
wydatków budżetu państwa finansowanych środkami pochodzącymi z kredytów zagranicznych,
programów wieloletnich;
e) Rada Ministrów przedstawia program sanacyjny, mający zapewnić spadek relacji państwowego długu
publicznego do PKB;

47
Obowiązująca ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
f) Rada Ministrów dokonuje przeglądu obowiązujących przepisów w celu przedstawienia propozycji rozwiązań
prawnych mających wpływ ma poziom dochodów budżetu państwa, w tym dotyczących stosowania stawek
podatku od towarów i usług,
g) następuje podwyższenie stawek VAT na kolejne 3 lata,
h) Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych otrzymuje dotację celową z budżetu państwa na
realizację zadania dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych w wysokości do 30 %
środków zaplanowanych na realizację tego zadania na dany rok,
i) organy administracji rządowej mogą zaciągać nowe zobowiązania na przygotowanie inwestycji, jeżeli mają
zapewnione finansowanie z udziałem środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi z
pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, na maksymalnym dopuszczalnym poziomie
określonym w przepisach lub procedurach dotyczących danego rodzaju inwestycji, nie mniejszym niż 50%
całości kosztów, z tym że ograniczenia te nie dotyczą odbudowy lub przebudowy dróg krajowych w celu
usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, inwestycji w infrastrukturę przeciwpowodziową,
systemu elektronicznego poboru opłat za korzystanie z dróg publicznych oraz odszkodowań za nieruchomości
przejęte w związku przygotowaniem i realizacją inwestycji w zakresie dróg publicznych;
3) jeśli relacja w roku x jest równa lub większa od 60% PKB:
a) obowiązują procedury przewidziane w pkt 2 lit. a, c, d, f, g i h dla relacji większej od 55%, a nie większej od
60% PKB;
b) uchwalane na rok x+2 budżety JST muszą być przynajmniej zrównoważone;
c) wprowadzany jest zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji przez podmioty sektora finansów publicznych;
d) Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu ograniczenie relacji państwowego
długu publicznego do PKB do poziomu poniżej 60%.
II.
Zasady i limity zaciągania zobowiązań przez JST
a) planowane i wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż planowane i wykonane dochody bieżące
powiększone o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki;
b) wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę
budżetową z lat ubiegłych i wolne środki jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań bieżących ze środków
pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi z pomocy udzielanej przez państwa
członkowskie EFTA w przypadku, gdy środki te nie zostały przekazane w danym roku budżetowym;
c) JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych
pożyczek i kredytów,
pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST,
finansowanie planowanego deficytu budżetu JST,
wyprzedzające finansowanie zadań finansowych ze środków pochodzących z budżetu EU;
d) zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe na pokrycie deficytu przejściowego
budżetu JST podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub
wyemitowane;
e) JST mogą zaciągać jedynie takie zobowiązania finansowe, których koszty obsługi są ponoszone co najmniej
raz do roku, przy czym:
dyskonto od emitowanych przez JST papierów wartościowych nie może przekraczać 5% wartości
nominalnej,
kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna;
f) relacja łącznych kwot z tytułu:
spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek,
wykupów papierów wartościowych emitowanych przez JST wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od
papierów wartościowych,
potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez JST poręczeń oraz gwarancji,
do planowanych dochodów budżetu JST nie może przekroczyć:
(obowiązuje do 31 grudnia 2013 r.)
(obowiązuje od 1 stycznia 2014 r.)
w danym roku budżetowym 15%, a gdy relacja
w danym roku budżetowym oraz w jakimkolwiek
państwowego długu publicznego do PKB
roku
następującym
po
roku
budżetowym
przekroczy 55% to 12%;
średniej
arytmetycznej
z
obliczonych
dla
ostatnich trzech lat relacji jej dochodów
bieżących powiększonych o wpływy uzyskane
ze sprzedaży majątku oraz pomniejszonych o
wydatki bieżące, do dochodów ogółem budżetu
JST;
g) Relacje łącznej kwoty długu JST na koniec roku

budżetowego do wykonanych dochodów ogółem
oraz
na
koniec
kwartału
danego
roku
budżetowego do planowanych dochodów nie
mogą przekroczyć 60%;

48
Obowiązująca ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
h) Ograniczeń dotyczących kwoty długu JST nie
stosuje
się
do
emitowanych
papierów
wartościowych, kredytów i pożyczek zaciąganych
w związku ze środkami określonymi w umowie
zawartej z podmiotem dysponującym funduszami
strukturalnymi lub Funduszem Spójności UE.
Tabela 3. Podstawowe różnice dotyczące długu publicznego – definicja polska a unijna
POLSKIE REGULACJE
REGULACJE UE
państwowy dług publiczny
dług sektora general government
1) zakres sektora finansów publicznych
ustawa o finansach publicznych tworzy zamknięty
zakres sektora general government został
katalog jednostek zaliczanych do sektora finansów
zdefiniowany w ESA95 2); nie został wprowadzony
publicznych;
zamknięty katalog jednostek;
różnice w zakresie sektora w zależności od regulacji
a) fundusze utworzone w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego (np. KFD, FK):
nie są zaliczane do sektora finansów publicznych;
są zaliczane do sektora general government3);
2) tytuły dłużne zaliczane do długu publicznego
papiery wartościowe opiewające na wierzytelności
papiery wartościowe inne niż akcje, z wyłączeniem
pieniężne (poza papierami udziałowymi);
instrumentów pochodnych;
kredyty i pożyczki;
pożyczki;
przyjęte depozyty;
gotówka i depozyty;
zobowiązania wymagalne (tj. takie, których termin
płatności minął, a które nie zostały przedawnione lub
umorzone);
różnice w tytułach dłużnych w zależności od regulacji
zobowiązania wymagalne;
4)
-
3) dług potencjalny
różnice dotyczące uwzględniania długu potencjalnego w ograniczeniach na relację długu do PKB
nie jest uwzględniany. Od 1.01.2006 r. zgodnie z

ograniczenia UE nie uwzględniają bezpośrednio
ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
długu potencjalnego związanego z udzielanymi
publicznych podstawową kategorią, do której
poręczeniami i gwarancjami;
odnoszą się limity zadłużenia jest dług publiczny bez

po spełnieniu określonych kryteriów (zgodnie z
przewidywanych wypłat z tytułu poręczeń i gwarancji.
zasadami ESA’95) dług potencjalny może stać się
Nowa ustawa nie wprowadza zmian w zakresie
długiem podmiotu udzielającego poręczenia lub
długu potencjalnego;
gwarancji (operacja przejęcia długu);
1) Urzędem odpowiedzialnym za zakres sektora general government (sektora instytucji rządowych i
samorządowych) jest GUS.
2) Council Regulation No 2223/1995 on the European System of National and Regional Accounts in the
Community. Kryteria stosowane w ESA95 dotyczą przede wszystkim funkcji realizowanych przez dane jednostki
i sposobu ich finansowania. Głównym kryterium branym pod uwagę jest działalność podstawowa danej jednostki
– redystrybucja narodowego dochodu i bogactwa; w pozostałych przypadkach stosowana jest reguła 50% (mniej
niż 50% kosztów produkcji jest finansowanych przychodami/dochodami ze sprzedaży).
3) Zgodnie z wytycznymi Eurostatu w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej przedsięwzięć związanych z budową
infrastruktury, po spełnieniu określonych kryteriów w zadłużeniu sektora instytucji rządowych i samorządowych
poza zobowiązaniami przedmiotowych Funduszy mogą być ujmowane także nakłady inwestycyjne poniesione
przez podmioty spoza sektora realizujące inwestycje tego typu (imputed loan = pożyczka przypisana).
4) Zobowiązania wymagalne stanowią wydatek na bazie memoriałowej i zgodnie z regulacjami UE są
uwzględniane w wyniku (deficycie lub nadwyżce) sektora general government.

49
Aneks 3. Ramy instytucjonalne zarządzania długiem publicznym w państwach UE
W państwach UE nie istnieje jednolity model instytucjonalnego usytuowania jednostki
zajmującej się zarządzaniem długiem SP. Można w tym zakresie wyodrębnić trzy podstawowe
koncepcje organizacyjne:
• model bankowy - w banku centralnym,
• model rządowy – w jednym z ministerstw (najczęściej finansów lub skarbu),
• model agencyjny - w wyspecjalizowanej instytucji (agencji), której podstawowym (choć
czasami nie jedynym) zadaniem jest zarządzanie długiem.
Model bankowy jest poddawany najsilniejszej krytyce. Wynika to z potencjalnej sprzeczności,
jaka może występować pomiędzy polityką pieniężną oraz zarządzaniem długiem publicznym.
Bank centralny może w takiej sytuacji:
• traktować zarządzanie długiem instrumentalnie skupiając się na celach polityki pieniężnej,
• być mniej skłonny do podnoszenia stóp procentowych w sytuacji zagrożenia inflacją (gdyż
zwiększyłoby to koszty związane z zadłużeniem) albo wręcz wpływać na poziom stóp
procentowych lub zwiększać płynność rynku tuż przed aukcją instrumentów skarbowych by
uzyskać lepsze ceny i niższe koszty finansowania.
W obydwu przypadkach realizacja nałożonych na bank centralny zadań nie jest optymalna.
Dodatkowo, nawet w przypadku umieszczenia polityki pieniężnej oraz zarządzania długiem w
odrębnych departamentach oraz zastosowania tzw. „chińskiego muru”, mogą pojawiać się
podejrzenia odnośnie do wykorzystywania w zarządzaniu długiem nieznanych jeszcze rynkowi
informacji dotyczących wysokości stóp procentowych, co prowadzi do zmniejszenia zaufania do
emitenta oraz żądania przez nabywców instrumentów skarbowych dodatkowej premii za ryzyko.
Argumentem przytaczanym przez zwolenników rozwiązania polegającego na umieszczeniu
zarządzania długiem w banku centralnym jest przekonanie o tym, że bank centralny dysponuje
lepszym przygotowaniem do działalności na rynku finansowym niż jednostka pozostająca w
strukturach ministerstwa.
Model rządowy dobrze sprawdza się w warunkach charakterystycznych dla gospodarek
„wschodzących” lub podlegających procesowi transformacji ustrojowej, w których stopień
rozwoju krajowego rynku finansowego jest niski, choć nie tylko tam jest stosowany10. Jest to
związane z dużymi możliwościami oddziaływania rządu na tworzenie odpowiedniej
infrastruktury prawnej oraz instytucjonalnej, koniecznej dla funkcjonowania efektywnego rynku
finansowego. Jednak w warunkach rozwiniętej, stabilnej gospodarki coraz bardziej widoczne
stają się wady takiego rozwiązania:
• występowanie niebezpieczeństwa przedkładania krótkoterminowych celów budżetowych
ponad długoterminowe cele zarządzania długiem publicznym, co może doprowadzić do
zwiększenia zarówno ryzyka związanego ze strukturą długu, jak i kosztów obsługi długu w
długim terminie,
• brak wystarczającej elastyczności oraz możliwości odpowiednio szybkiego reagowania na
zmiany warunków rynkowych (co jest szczególnie ważne w przypadku wykorzystywania w
zarządzaniu długiem pochodnych instrumentów finansowych) wynikający ze znacznego
stopnia zbiurokratyzowania struktur administracji,
• trudności z pozyskaniem oraz utrzymaniem odpowiednich specjalistów związane z mało
konkurencyjnymi warunkami zatrudnienia pracowników administracji w stosunku do oferty
firm sektora finansowego (banków, towarzystw funduszy inwestycyjnych, itp.).
Model agencyjny stanowi model dominujący w państwach UE. Termin „agencja” jest jednak
pewnym uogólnieniem (nie oznacza agencji rządowej zgodnie z definicją stosowaną w prawie
polskim), ponieważ wyspecjalizowane instytucje zajmujące się zarządzaniem długiem w
poszczególnych krajach różnią się znacznie między sobą zarówno jeśli chodzi o wachlarz
powierzonych im zadań jak i poziom instytucjonalnej odrębności. Charakter agencji może mieć
również wydzielona organizacyjnie i budżetowo część ministerstwa. Wspólną ich cechą
pozostaje natomiast wysoki poziom autonomii w zakresie wyboru sposobu realizacji zleconych

10 Model rządowy funkcjonuje w takich krajach jak Hiszpania czy Włochy.

50
zadań. Do najważniejszych zalet powierzenia zarządzania długiem wyspecjalizowanej instytucji
należą:
• możliwość wyboru optymalnych rozwiązań oraz realizacji długoterminowych celów
zarządzania
długiem
dzięki
ograniczeniu
ryzyka
podporządkowywania
decyzji
zarządzających krótkoterminowym celom polityki fiskalnej,
• zapewnienie większej przejrzystości działania zarządzających wynikające z zastosowania
lepszych mechanizmów kontrolnych oraz sprawozdawczych, a co za tym idzie wzrost
zaufania inwestorów i niższe koszty finansowania potrzeb pożyczkowych,
• konieczność wypracowania klarownych oraz jednoznacznych procedur pozwalających na
podejmowanie szybkich decyzji dotyczących transakcji rynkowych (warunek konieczny dla
efektywnego, aktywnego zarządzania długiem),
• możliwość stawienia czoła konkurencji komercyjnych instytucji finansowych (pozyskania
oraz zatrzymania wysokiej klasy specjalistów).

Z reguły zadaniem agencji jest realizacja wytycznych rządu, często ministra finansów, a jej
działania podlegają audytowi pod kątem zgodności z tymi wytycznymi. Dlatego w przypadku
modelu agencyjnego bardzo ważne jest przygotowanie odpowiednich rozwiązań legislacyjnych
oraz organizacyjnych zapewniających dobrą współpracę ministra finansów, który definiuje cele
oraz agencji, która je realizuje.
W chwili obecnej na 27 państw UE w 14 stosowany jest model agencyjny (odpowiednio w
10 z 17 państw strefy euro).
Tabela 4. Instytucje odpowiedzialne za zarządzanie długiem publicznym w państwach UE

Państwo
Model
Nazwa instytucji
Austria
Österreichische Bundesfinanzierungsagentur
Belgia
Agence de la Dette (Agentschap van de Schuld)
Finlandia
Valtiokonttori
Francja
Agence France Trésor
Holandia
Agentschap van het ministerie van Financiën
agencyjny
Grecja
Οργανισ ός ∆ιαχείρισης ∆η οσίου Χρέους
Irlandia
National Treasury Management Agency
Niemcy
Finanzagentur GmbH
Strefa euro
Portugalia
Instituto de Gestão do Crédito Público
Słowacja
Agentúra pre riadenie dlhu a likvidity
Cypr
Υπουργείο Οικονο ικών
Estonia
Rahandusministeerium
Hiszpania
Ministerio de Economía y Hacienda
Luksemburg
rządowy
Ministère des Finances
Słowenia
Ministrstvo za finance
Malta
Treasury Department
Włochy
Ministero dell’Ecomomia e delle Finanze
Łotwa
Valsts Kase
Szwecja
Riksgälden
agencyjny
Węgry
Államadósság Kezelő Központ Zrt.
Wielka Brytania
Debt Management Office
Pozostałe
Dania
bankowy
Danmarsk Nationalbank
państwa UE
Bułgaria
Министерство на финансите
Czechy
Ministerstvo financí
Litwa
rządowy
Finansų Ministeria
Polska
Ministerstwo Finansów
Rumunia
Ministerul Economiei şi Finan&elor

51