Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2012

STRATEGIA ZARZĄDZANIA DŁUGIEM
sektora finansów publicznych
w latach 2012-15



Ministerstwo Finansów
Warszawa, wrzesień 2011 r.
STRATEGIA ZARZĄDZANIA DŁUGIEM
sektora finansów publicznych
w latach 2012-15

I. WPROWADZENIE
4
II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKOŚCI I STRUKTURY DŁUGU PUBLICZNEGO
6
II.1. Wielkość długu publicznego oraz kosztów jego obsługi
6
II.2. Struktura długu Skarbu Państwa
8
II.3. Ocena realizacji celu Strategii w 2010 r. i w pierwszej połowie 2011 r.
11
II.4. Wielkość i struktura pozostałego długu sektora finansów publicznych
16
II.5. Gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki sektora finansów publicznych
21
III. UWARUNKOWANIA STRATEGII
23
III.1. Sytuacja makroekonomiczna Polski
23
III.2. Krajowy rynek skarbowych papierów wartościowych
23
III.3. Uwarunkowania międzynarodowe
26
IV. CEL STRATEGII ZARZĄDZANIA DŁUGIEM W LATACH 2012-15
29
V. ZADANIA STRATEGII W HORYZONCIE CZTEROLETNIM
32
VI. ODDZIAŁYWANIE NA DŁUG SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
34
VI.1. Zmiany w rozwiązaniach regulacyjnych
34
VI.2. Założenia strategii udzielania poręczeń i gwarancji
35
VI.3. Zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych innych niż Skarb Państwa
36
VII. PRZEWIDYWANE EFEKTY REALIZACJI STRATEGII
38
VII.1. Wielkość zadłużenia i kosztów obsługi długu
38
VII.2. Struktura długu Skarbu Państwa
40
VII.3. Zagrożenia dla realizacji Strategii
42
Aneks 1. Słowniczek pojęć
43
Aneks 2. Regulacje prawne dotyczące długu publicznego w Polsce i UE
47
Aneks 3. Ramy instytucjonalne zarządzania długiem publicznym w państwach UE
50
Aneks 4. Deficyt i dług publiczny oraz rentowność obligacji 10-letnich w państwach UE
52
Aneks 5. Średnia zapadalność i duration długu wybranych państw UE w 2010 r.
53
Aneks 6. Ocena kredytowa długu rządowego państw UE
54
Aneks 7. Dług publiczny w Polsce – aneks statystyczny
56


3
I. WPROWADZENIE
Zgodnie z art. 75 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Minister Finansów
zobowiązany jest do opracowania co roku czteroletniej strategii zarządzania długiem Skarbu
Państwa (SP) oraz oddziaływania na państwowy dług publiczny. Dokument ten Minister
Finansów przedstawia Radzie Ministrów do zatwierdzenia, a następnie Rada Ministrów
przedstawia go Sejmowi wraz z uzasadnieniem projektu ustawy budżetowej.
Zarządzanie długiem publicznym odbywa się na dwóch poziomach:
• w szerszym znaczeniu stanowi element polityki fiskalnej i obejmuje decyzje, jaka część
wydatków państwa ma być finansowana poprzez zaciąganie długu, a zatem jaka będzie
wielkość długu publicznego (aspekt ten jest omawiany w aktualizowanych co roku
dokumentach poświęconych programowi gospodarczemu rządu, w szczególności w
uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej oraz Aktualizacji Programu Konwergencji);
• w węższym znaczeniu oznacza sposób finansowania potrzeb pożyczkowych państwa oraz
kształtowanie struktury długu, a więc wybór rynków, instrumentów i terminów emisji.
Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2012-15 zawiera
prognozy wielkości długu publicznego oparte na założeniach polityki fiskalnej przyjętych
w projekcie ustawy budżetowej na 2012 r., natomiast w zakresie celów i zadań odnosi się do
zarządzania długiem publicznym w węższym znaczeniu.
Tabela 1. Dług publiczny i koszty jego obsługi – podsumowanie prognoz Strategii
2010
Wyszczególnienie
2011
2012
2013
2014
2015
(wykonanie)
1. Państwowy dług publiczny
a) w mld zł
747,9
817,0
836,8
850,3
872,0
919,1
b) w relacji do PKB
52,8%
53,8%
51,7%
49,4%
47,6%
47,2%
3. Dług sektora general government
a) w mld zł
776,8
865,1
893,3
908,3
930,4
976,8
b) w relacji do PKB
54,9%
57,0%
55,2%
52,8%
50,8%
50,1%
2. Wydatki z tytułu obsługi długu Skarbu Państwa
a) w mld zł
34,1
38,4
42,9
42,6
42,3
42,0
b) w relacji do PKB
2,4%
2,5%
2,7%
2,5%
2,3%
2,2%
Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, przekroczenie przez relację państwowego długu
publicznego do PKB progu 50% w 2010 r. oznacza konieczność przyjęcia w ustawie
budżetowej na 2012 r. relacji deficytu budżetowego do dochodów nie wyższej niż założona w
budżecie na 2011 r. Relację tę w ustawie na 2011 r. ustalono na poziomie 14,7%, natomiast
relacja założona w projekcie ustawy budżetowej na 2012 r. wynosi 12,0%. Ograniczenie to
będzie oddziaływać na budżety kolejnych lat.
W 2011 r. przewidywany jest wzrost relacji długu do PKB z 52,8% na koniec 2010 r. do
53,8%, czego przyczyną jest znaczące osłabienie złotego w reakcji na kryzys zadłużeniowy w
strefie euro. Przy przyjętych założeniach w latach 2012-15 relacja długu do PKB będzie się
zmniejszać i obniży się poniżej progu 50% w 2013 r. Zmniejszać się również będzie relacja
długu sektora general government do PKB, która w horyzoncie Strategii osiągnie poziom
50,1%. Przy przyjętych założeniach w horyzoncie Strategii nie wystąpi zagrożenie
przekroczenia przez tę relację progu 60% przewidzianego w Traktacie z Maastricht.
W horyzoncie Strategii przewiduje się wzrost relacji kosztów obsługi długu SP do PKB z
2,5% w 2011 r. do 2,7% w 2012 r., a następnie jej sukcesywne obniżenie do 2,2% w 2015 r.
Niniejsza Strategia stanowi kontynuację strategii przygotowanej rok temu. Utrzymany został
cel minimalizacji kosztów obsługi długu w długim horyzoncie czasu przy przyjętych
ograniczeniach związanych z ryzykiem oraz trzy współzależne zadania zwiększania płynności,
efektywności i przejrzystości rynku skarbowych papierów wartościowych (SPW).
Dla realizacji celu Strategii w latach 2012-2015 przyjęto, że:

4
• utrzymane zostanie elastyczne podejście do kształtowania struktury finansowania pod
względem wyboru rynku, waluty i instrumentów, w stopniu przyczyniającym się do
minimalizacji kosztów obsługi i przy ograniczeniach wynikających z przyjętych poziomów
ryzyka oraz możliwego wpływu na politykę pieniężną;
• głównym źródłem finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa pozostanie rynek
krajowy; udział długu w walutach obcych utrzymywany będzie w przedziale 20-30% z
możliwością przejściowych odchyleń od tego przedziału w przypadku znaczących zmian
kursów walutowych;
• priorytetem polityki emisyjnej będzie budowanie dużych i płynnych emisji o oprocentowaniu
stałym, zarówno na rynku krajowym, jak i rynku euro oraz dolara amerykańskiego;
• utrzymano dążenie do zwiększania średniej zapadalności długu krajowego, natomiast jego
duration, które osiągnęło już poziom akceptowalny z punku widzenia ryzyka stopy
procentowej, utrzymywane będzie w przedziale 2,5-4,0 lat;
• w przypadku długu zagranicznego obecny poziom zarówno ryzyka refinansowania, jak i
ryzyka stopy procentowej, nie stanowi ograniczenia dla minimalizacji kosztów obsługi.
Istotną zmianą systemową, która ma wpływ na zarządzanie długiem i płynnością sektora
finansów publicznych w horyzoncie Strategii jest nowelizacja ustawy o finansach publicznych,
która począwszy od maja 2011 r. nałożyła na państwowe fundusze celowe, agencje
wykonawcze oraz niektóre inne jednostki sektora finansów publicznych obowiązek lokowania
wolnych środków na rachunku Ministra Finansów. W wyniku wprowadzenia nowego systemu
zarządzania płynnością możliwe jest zmniejszenie potrzeb pożyczkowych o wykorzystane
wolne środki jednostek sektora finansów publicznych, jak również obniżenie poziomu
państwowego długu publicznego o ok. 20 mld zł, przy zachowaniu samodzielności jednostek w
dysponowaniu środkami potrzebnymi na realizację ich zadań.
Układ Strategii nie uległ istotnym zmianom. W związku z rosnącą rolą inwestorów
zagranicznych na rynku krajowym, w rozdziale 3, poświęconym uwarunkowaniom Strategii,
wyodrębniono osobny podrozdział, w którym omówione zostały najważniejsze grupy inwestorów
na rynku krajowym. Strategia zawiera siedem aneksów stanowiących informacje uzupełniające
główny tekst, w tym słowniczek pojęć.

5
II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKOŚCI I STRUKTURY DŁUGU PUBLICZNEGO
Zarządzanie długiem polega na kształtowaniu jego struktury tak, by z istnieniem długu
publicznego wiązały się jak najmniejsze koszty w długim horyzoncie czasowym przy
akceptowalnym poziomie ryzyka.
W kolejnych podrozdziałach przedstawiono zachodzące w ostatnich latach zmiany
w wielkości długu publicznego oraz kosztów obsługi i struktury długu SP, jak również wielkości
długu potencjalnego wynikającego z udzielanych gwarancji i poręczeń.
II.1. Wielkość długu publicznego oraz kosztów jego obsługi
Zmiany wielkości długu publicznego w latach 2001-11 wynikały głównie ze zmian długu SP.
Wzrost w ujęciu nominalnym był wypadkową stosunkowo wysokich potrzeb pożyczkowych,
wpływów z prywatyzacji oraz zmian kursu złotego, a w 2011 r. również konsolidacji zarządzania
płynnością sektora finansów publicznych. Jednoczesne wysokie tempo wzrostu gospodarczego
i poprawa sytuacji finansów publicznych w latach 2004-07 wpłynęły na stabilizację relacji długu
publicznego do PKB na średnim poziomie ok. 47%, tj. poniżej pierwszego progu
przewidzianego w ustawie o finansach publicznych. Znaczne umocnienie złotego w 2007 r.
spowodowało nawet przejściowy spadek relacji poniżej 45% PKB. W latach 2008-10 nastąpił
ponowny wzrost relacji długu publicznego do PKB, głównie w wyniku silnego wzrostu potrzeb
pożyczkowych sektora finansów publicznych oraz obniżenia tempa wzrostu gospodarczego. W
2010 r. i w pierwszej połowie 2011 r. dług publiczny wzrósł odpowiednio o 78,0 mld zł oraz
40,0 mld zł (w tym dług SP wzrósł o 70,3 mld zł i 50,4 mld zł).
Wykres 1. Wielkość długu publicznego w latach 2001-20101
m ld PLN
60%
800
% PKB
54,9%
700
55%
50,9%
48,4% 46,7% 47,5% 47,8%
52,8%
600
50%
47,1% 49,9%
45,0%
49,6%
43,6%
500
45%
47,0%
47,2%
46,9%
38,8%
45,7% 47,1% 47,7%
44,8% 45,1% 44,8%
400
44,9%
40%
43,6%
44,7%
42,6%
42,3%
300
40,6%
37,6%
35%
36,4%
200
30%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
VI'11
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Skarb Państwa
Państwowy dług publiczny
Skarb Państwa
Państwowy dług publiczny
Sektor General Government
Sektor General Government


Wykres 2.Wpływ zmian kursu złotego na wielkość długu SP w latach 2001-2011 (mld zł)
80
80
68,4
70,3
70
70
61,6
60
60
51,0
50,4
50
43,1
44,0
50
40
37,3 38,4
30
39,5
65,7 69,9
40
37,4
51,3
44,0
23,9
20
40,7 42,6
23,0
33,9
30
25,0
25,3
17,1
10
20
6,6
11,5
0,4
+0,9
0
+7,9
+3,4 +4,2
+4,1
+11,0
10
+10
+20,0
0
+20
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
VI'11
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
VI'11
Różnice kursowe
Zmiana długu SP bez różnic kursowych
Zmiana długu SP

Relacja długu publicznego do PKB wg metodologii UE, wynosząca na koniec 2010 r. 54,9%,
jest niższa w porównaniu z wielkością tej relacji dla całej UE (80,0%) i dla strefy euro (85,1%)2.

1 Szczegółowe informacje dotyczące wielkości długu publicznego zawiera aneks 7.
2 Najważniejsze różnice między metodologią polską a UE wynikają z wliczania zobowiązań wymagalnych
do tytułów dłużnych wg metodologii polskiej oraz zaliczania Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) do

6