Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2010

zawarte na instrumentach pochodnych w 2007 r. W celu ograniczenia wzrostu
kosztów obsługi długu w 2009 r. transakcje były kontynuowane w 2008 r.,
jednak w ograniczonym zakresie z uwagi na wzrost ryzyka kredytowego
instytucji bankowych. Od września do października 2008 r. zawarto transakcje
o łącznej wartości nominalnej 12 mld zł, w wyniku czego o ok. 0,9 mld zł
zmniejszono koszty 2009 r. i zwiększono koszty 2008 r.
II.4. Wielkość i struktura pozostałego długu sektora finansów publicznych
Dług podmiotów innych niż SP stanowił na koniec 2008 r. 6,6% długu sektora finansów
publicznych przed konsolidacją (5,4% po konsolidacji) wobec 6,8% (5,4%) na koniec 2008 r. (w
połowie 2009 r. odpowiednio 6,5% i 5,2%). Największy i rosnący udział w tej części długu miał
w ostatnich latach dług sektora samorządowego, w szczególności zadłużenie jednostek
samorządu terytorialnego (JST) i samorządowych samodzielnych publicznych zakładów opieki
zdrowotnej (SPZOZ). Znacznemu ograniczeniu uległo zadłużenie sektora ubezpieczeń
społecznych. Szczegółowe dane o zadłużeniu jednostek sektora finansów publicznych zostały
przedstawione w aneksie 7.
Wykres 10. Zadłużenie innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji w
podziale na sektory (mld zł)
Przed konsolidacją
Po konsolidacji
45
45
39,7
41,4
39,4
40
37,5
36,9
37,7
36,9
2,4
40
35,9
2,8
5,1
35
2,7
35
30,7
10,1
7,1
32,3
33,0
11,2
30,1
30,1
29,7
2,4
30
15,0
28,5
2,8
30
28,2
25,8
5,1
2,7
25
13,2
25
11,2
10,1
7,1
34,8
19,5
9,0
20
33,9
30,9
20
31,1
24,5
27,3
15
21,8
7,2
28,1
29,3
15
18,5
23,3
24,5
10
14,9
18,4
20,2
10
14,1
16,6
10,8
5
5
4,1
2,7
4,0
3,9
3,1
2,5
3,7
2,1
2,8
0
1,5
2,8
2,3
1,6
0,9
1,4
1,3
1,4
1,2
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
Sektor rządowy
Sektor samorządowy
Sektor ubezpieczeń społecznych
Sektor rządowy
Sektor samorządowy
Sektor ubezpieczeń społecznych
Wykres 11. Udział zadłużenia innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po
konsolidacji w długu sektora finansów publicznych i w relacji do PKB
Przed konsolidacją
Po konsolidacji
12%
12%
10%
10%
10,7%
10,2%
7,3%
7,4%
8%
7,0%
9,0%
8%
6,4%
8,7%
6,0%
5,9%
7,9%
7,8%
5,4%
5,4%
5,2%
6%
6%
6,8%
6,6%
6,5%
3,6%
3,2%
3,3%
4%
4%
2,5%
2,9%
2,8%
2,4%
2,5%
4,6%
4,4%
3,9%
4,1%
3,8%
3,7%
2%
3,1%
3,1%
2%
0%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
udział w długu SFP
w relacji do PKB
udział w długu SFP
w relacji do PKB
17
Wykres 12. Zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych innych niż SP przed konsolidacją (mld zł i
struktura)
45,0
100%
7,7%
9,6%
8,9%
6,2%
5,0%
7,1%
3,5%
4,6%
39,7
41,4
40,0
39,4
90%
7,6%
7,0%
37,5
3,2
36,9
37,7
36,9
2,8
35,9
1,8
19,2%
12,7%
2,4
3,6
3,3
2,3
1,8
80%
26,7%
16,5%
35,0
14,7%
5,1
1,2
2,8
30,4%
30,7
5,7
7,1
2,7
42,9%
17,1%
10,1
5,8
70%
40,0%
30,0
2,4
18,3%
11,2
6,8
5,9
15,0
60%
16,4%
25,0
6,7
13,9%
13,2
6,2
50%
20,0
5,1
9,6%
9,4%
3,5
40%
72,4%
73,6%
15,0
29,0
30,1
2,9
25,1
26,0
30%
57,6%
63,1%
21,3
10,0
19,1
46,8%
50,7%
17,3
15,4
20%
39,9%
40,9%
12,3
5,0
10%
0,0
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
JST
ZOZ
ZUS i jego fundusze
Pozostałe podmioty
JST
ZOZ
ZUS i jego fundusze
Pozostałe podmioty
W dalszej części podrozdziału przedmiotem analizy jest zadłużenie innych niż SP jednostek
SFP przed konsolidacją.
1) Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego
Zadłużenie JST i ich związków w ostatnich latach systematycznie rosło, na koniec 2008 r.
wyniosło 29,0 mld zł wobec 26,0 mld zł na koniec 2007 r. (na koniec czerwca 2009 r. 30,1 mld
zł). Dominowało zadłużenie krajowe, choć udział zadłużenia zagranicznego stale się zwiększał i
na koniec 2008 r. wynosił ok. 14,8% (w połowie 2009 r. 18,2%), przy czym znaczna część
wzrostu w 2008 r. (i w połowie 2009 r.) wynikała z osłabienia złotego. W strukturze zobowiązań
JST i ich związków największy udział stanowią kredyty i pożyczki.
Wykres 13. Struktura długu jednostek samorządu terytorialnego i ich związków
w g m iejsca em isji
w g instrum entu
100%
100%
2,3%
8,1%
10,8% 10,4% 11,3%
4,8%
6,5%
3,9%
0,6%
0,8%
3,2%
2,0%
4,3%
14,8%
1,3%
1,0%
0,7%
18,2%
90%
90%
16,4% 15,4% 15,1% 15,6%
9,7%
13,9%
13,7% 15,5% 16,3%
80%
80%
70%
70%
60%
60%
50%
97,7% 96,8% 95,7%
50%
91,9%
89,2% 89,6% 88,7% 85,2% 81,8%
40%
40%
79,8% 79,7% 79,8% 81,6%
83,3% 83,9% 83,7% 89,7% 85,2%
30%
30%
20%
20%
10%
10%
0%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
Dług krajowy
Dług zagraniczny
Kredyty i pożyczki
Papiery wartościowe
Pozostałe zobowiązania
W 2008 r. łącznie JST i ich związki zanotowały deficyt budżetowy w wysokości 2,6 mld zł
wobec nadwyżki w wysokości 2,3 mld zł w 2007 r. (6,5 mld zł nadwyżki w połowie 2009 r.). Na
wynik JST w 2008 r. złożyły się: deficyty poszczególnych jednostek w łącznej wysokości 5,4 mld
zł oraz nadwyżki w łącznej wysokości 2,8 mld zł (odpowiednio w I połowie 2009 r. 7,7 mld zł i
1,2 mld zł). Dług tych jednostek wzrósł natomiast o 3,0 mld zł (11,7%) (w I połowie 2009 r. o 1,0
mld zł, tj. 3,5%). Brak wyraźnego związku między wynikiem JST a przyrostem długu wynika z
agregacji jednostek o różnej sytuacji budżetowej. Utrzymany został trend zaciągania
zobowiązań przede wszystkim w ostatnim kwartale roku, co ma związek z silną sezonowością
wyników JST.
18
Wykres 14. Wynik jednostek samorządu terytorialnego i ich związków a zmiany w zadłużeniu (mld zł)
5,5
10
4,9
4,5
7,7
8
3,3
3,5
3,1
5,4
2,4
6
5,1
2,5
2,0
4,8
1,8
4,1
1,4
1,3
3,8
1,5
1,1
4
3,2
0,9
3,1
2,9
2,8
2,8
3,0
0,6
0,8
2,8
2,5
0,4
0,3
0,4
0,1
2,3
0,1
2,2 2,1
0,1
0,5 0,0
1,9
1,8
-0,4
-0,3
-0,1
2
1,2
0,9
1,0
0,9
1,0
-0,5
Q1
Q2
Q3
Q4
Q1
Q2
Q3
Q4
Q1
Q2
Q3
Q4
Q1
Q2
Q3
Q4
Q1
Q2
Q3
Q4
Q1
Q2
Q3
Q4
Q1
Q2
Q3
Q4
Q1
Q2
0
-0,7
-0,7
-0,8
-1,0 -0,5
-1,1 -0,4
-1,1
-1,5
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
Nadwyżka na koniec okresu
Deficyt na koniec okresu
Przyrost długu
Przyrosty długu
Relacja łącznej kwoty długu JST do dochodów tych jednostek (wskaźnik zadłużenia)
kształtuje się znacznie poniżej ustawowego limitu 60%. W 2008 r. wyniósł on 20,2% i był
wyższy w porównaniu z 2007 r. o 0,5 pp. W 2008 r. tylko w 2 JST (wobec 5 w 2007 r.) wskaźnik
zadłużenia przekroczył 60%.
W 2008 r. najwyższy wskaźnik zadłużenia wystąpił w miastach na prawach powiatu (25,8%)
a najniższy w powiatach (15,9%). W stosunku do 2007 r. wskaźnik ten zwiększył się w miastach
na prawach powiatu oraz województwach, a zmniejszył się w gminach i powiatach. W 2008 r.
wydatki na obsługę długu JST i ich związków wyniosły 1,3 mld zł (tj. 0,9% wydatków ogółem) i
były wyższe o 32,7% w stosunku do 2007 r.
Wykres 15. Zadłużenie, dług w relacji do dochodów, koszty obsługi długu, koszty obsługi długu w relacji
do dochodów dla JST i ich związków
35
25%
1,4
1,2%
1,4%
21,7%
21,3%
20,2%
30
1,1%
1,0%
20,7%
1,2
1,2%
20,5%
22%
19,7%
0,9%
1,0%
0,9%
25
19,0%
1,0
1,0%
0,8%
0,7%
20
19%
0,8
0,8%
15,3%
1,3
15
29,0
30,1
16%
0,6
0,6%
25,1
26,0
1,0
1,0
1,0
10
0,9
0,8
0,9
0,8
0,4
0,4%
17,3
19,1
21,3
15,4
0,6
12,3
13%
5
0,2
0,2%
0
10%
0,0
0,0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
Dług
relacja długu do dochodów
Koszty obsługi długu
relacja kosztów do dochodów
W łącznej kwocie zobowiązań wszystkich JST największą część stanowią zobowiązania
miast na prawach powiatu (44,4% w 2008 r. i 47,4% na koniec czerwca 2009 r.). Udział
zobowiązań gmin w latach 2002-08 utrzymywał się na stabilnym poziomie ok. 38-39% (na
koniec czerwca 2009 r. udział spadł do 35,1%), a udział zobowiązań województw rósł (z ok. 6%
do 8%).
19
Wykres 16. Struktura zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w podziale na szczeble
100%
2,3%
2,8%
3,7%
2,9%
4,2%
6,3%
7,8%
8,0%
8,2%
90%
4,3%
5,8%
7,1%
7,7%
8,6%
10,0% 10,2% 10,0% 9,3%
80%
42,5%
70%
52,1% 50,9% 49,8% 49,2% 45,3%
60%
43,5% 44,4% 47,4%
50%
40%
30%
50,9%
20%
39,3% 38,3% 39,5%
38,1% 38,4% 38,5% 37,6% 35,1%
10%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
Gminy
Miasta na prawach powiatu
Powiaty
Województwa
2) Zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej
Zadłużenie SPZOZ na koniec 2008 r. wyniosło 5,9 mld zł wobec 5,8 mld zł w 2007 r. (na
koniec czerwca 2009 r. 5,7 mld zł). Od 2007 r. w strukturze zadłużenia dominującym
składnikiem są kredyty otrzymane. Nadal znaczący, chociaż malejący, udział w zadłużeniu
stanowiły zobowiązania wymagalne powstałe w wyniku nieterminowej regulacji zobowiązań.
Zmiany w strukturze zadłużenia wynikały z ograniczenia wzrostu zobowiązań przy jednoczesnej
realizacji postępowań naprawczych.
Wykres 17. Zadłużenie i struktura przedmiotowa zadłużenia SPZOZ (mld zł)
8
100%
0,1%
0,5%
0,2%
0,2%
0,1%
0,4%
0,6%
0,2%
0,2%
7
6,7
6,8
90%
6,6%
7,7%
7,7%
7,9%
27,6%
6,2
1,0
1,2
5,9
80%
6
5,8
5,7
46,5%
0,9
5,1
70%
55,0%
1,0
58,8% 58,1%
1,1
1,0
5
0,7
60%
4
3,5
50%
91,3% 90,0% 90,9% 91,2%
2,9
0,5
3
40%
5,8
0,5
69,5%
5,2
5,6
4,9
4,7
4,6
4,4
30%
2
49,9%
3,0
40,8%
20%
37,3% 37,8%
2,5
1
10%
0
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
ZOZ - samorządowe
ZOZ - rządowe
Zobowiązania wymagalne
Kredyty otrzymane
Pozostałe
W latach 2006-07 zmniejszało się zadłużenie SPZOZ wobec sektora finansów publicznych,
a następnie uległo stabilizacji na poziomie ok. 2,0 mld zł. Wpływ na to w szczególności miała
restrukturyzacja SPZOZ i częściowo umarzane pożyczki z budżetu państwa, udzielane na mocy
ustawy z 2004 r. oraz spadek zobowiązań wobec ZUS.
Wykres 18. Zadłużenie SPZOZ w podziale na dług wobec sektora finansów publicznych oraz pozostałych
jednostek (mld zł)
8
7
6,7
6,8
6,2
5,9
5,8
6
5,7
5,1
5
3,5
3,9
3,6
4
3,5
3,9
3,9
3,2
3,8
2,9
3
2,4
2
2,1
3,3
2,6
2,9
1
1,9
2,0
1,9
1,9
0,8
1,1
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
Sektor finansów publicznych
Pozostałe
20
3) Zadłużenie pozostałych jednostek
Spośród pozostałych podmiotów największą pozycją w latach 2001-08 było zadłużenie ZUS
i zarządzanych przez ZUS funduszy, na które niemal w całości składały się zobowiązania FUS.
Zadłużenie FUS od 2003 r. systematycznie malało w wyniku spłaty kredytów w bankach
komercyjnych oraz konwersji zobowiązań wymagalnych na obligacje SP. Dług FUS na koniec
2008 r. wyniósł 2,8 mld zł i w całości składał się z zobowiązań wymagalnych (na koniec czerwca
2009 r. 2,4 mld zł).
Wykres 19. Zadłużenie innych niż SP, JST i SPZOZ jednostek sektora finansów publicznych (mld zł)
20
18,6
18
3,6
16
15,5
14,5
2,4
14
3,3
12,4
12
2,3
10
8,9
7,9
8
15,0
1,8
13,2
2,8
5,6
6
11,2
10,1
4,6
4,0
4
7,1
3,2
1,8
1,2
5,1
2
2,7
2,8
2,4
0
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
VI '09
ZUS i jego fundusze
Pozostałe
Zobowiązania wymagalne FUS były głównie rezultatem problemów z terminowym
przekazywaniem do OFE należnej części składek na ubezpieczenie emerytalne w latach 1999-
2002. Zobowiązania powstałe w tym okresie, wraz z narosłymi odsetkami były od listopada
2003 r. do końca 2008 r. przejmowane przez SP i konwertowane na obligacje skarbowe.
Pozostała część zobowiązań wymagalnych FUS wynikała głównie z nienależnie pobranych
składek oraz bieżących składek nierozliczonych i nieprzekazanych terminowo do OFE.
Tabela 4. Konwersja długu FUS wobec OFE na SPW (mld zł)
2003 2004 2005 2006 2007 2008
Wartość nominalna przekazanych obligacji 0,4 1,2 2,5 3,7 5,1 5,9
(narastająco, stan na koniec okresu)
Zadłużenie innych podmiotów stanowiło znikomą część długu publicznego i kształtowało się
głównie pod wpływem zadłużenia agencji rządowych wobec SP (w połowie 2009 r. 3,2 mld zł, tj.
0,5% długu SFP przed konsolidacją).
II.5. Gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki sektora finansów publicznych
Dotychczasowa działalność SP w zakresie poręczeń i gwarancji nie stwarza istotnych
zagrożeń dla finansów publicznych. W ustawie budżetowej na 2008 r. został ustalony limit
gwarancji i poręczeń SP na kwotę 15,0 mld zł, z czego wykorzystano zaledwie 0,6 mld zł.
Na koniec 2008 r. ponad 70% potencjalnych niewymagalnych zobowiązań z tytułu gwarancji
i poręczeń SP należało do grupy niskiego ryzyka. Potencjalne niewymagalne zobowiązania w
ujęciu nominalnym pozostały na poziomie porównywalnym z 2007 r., tj. ok. 31,5 mld zł, a w
relacji do PKB obniżyły się o 0,2%. Jednocześnie przewidywane wypłaty z tytułu gwarancji i
poręczeń wzrosły o 0,3 mld zł w ujęciu nominalnym i ustabilizowały się w relacji do PKB.
Długoterminowy współczynnik ryzyka dla całego portfela nieznacznie wzrósł. Podobnie jak
latach ubiegłych, relatywnie większym ryzykiem obarczone były poręczenia i gwarancje
krajowe.
W połowie 2009 r. niewymagalne zobowiązania z tytułu gwarancji i poręczeń SP wyniosły
36,9 mld zł.
21