Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2010

Aneks 2. Ramy instytucjonalne zarządzania długiem publicznym w państwach UE
W państwach UE nie istnieje jednolity model instytucjonalnego usytuowania jednostki
zajmującej się zarządzaniem długiem SP. Można w tym zakresie wyodrębnić trzy podstawowe
koncepcje organizacyjne:
• model bankowy - w banku centralnym,
• model
rządowy - w jednym z ministerstw (najczęściej finansów lub skarbu),
• model agencyjny - w wyspecjalizowanej instytucji (agencji), której podstawowym (choć
czasami nie jedynym) zadaniem jest zarządzanie długiem.
Model bankowy jest poddawany najsilniejszej krytyce. Wynika to z potencjalnej sprzeczności,
jaka może występować pomiędzy polityką pieniężną oraz zarządzaniem długiem publicznym.
Bank centralny może w takiej sytuacji:
• traktować zarządzanie długiem instrumentalnie skupiając się na celach polityki pieniężnej,
• być mniej skłonny do podnoszenia stóp procentowych w sytuacji zagrożenia inflacją (gdyż
zwiększyłoby to koszty związane z zadłużeniem) albo wręcz wpływać na poziom stóp
procentowych lub zwiększać płynność rynku tuż przed aukcją instrumentów skarbowych by
uzyskać lepsze ceny i niższe koszty finansowania.
W obydwu przypadkach realizacja nałożonych na bank centralny zadań nie jest optymalna.
Dodatkowo, nawet w przypadku umieszczenia polityki pieniężnej oraz zarządzania długiem w
odrębnych departamentach oraz zastosowania tzw. „chińskiego muru”, mogą pojawiać się
podejrzenia odnośnie do wykorzystywania w zarządzaniu długiem nieznanych jeszcze rynkowi
informacji dotyczących wysokości stóp procentowych, co prowadzi do zmniejszenia zaufania do
emitenta oraz żądania przez nabywców instrumentów skarbowych dodatkowej premii za ryzyko.
Argumentem przytaczanym przez zwolenników rozwiązania polegającego na umieszczeniu
zarządzania długiem w banku centralnym jest przekonanie o tym, że bank centralny dysponuje
lepszym przygotowaniem do działalności na rynku finansowym niż jednostka pozostająca w
strukturach ministerstwa.
Model rządowy dobrze sprawdza się w warunkach charakterystycznych dla gospodarek
„wschodzących” lub podlegających procesowi transformacji ustrojowej, w których stopień
rozwoju krajowego rynku finansowego jest niski, choć nie tylko tam jest stosowany9. Jest to
związane z dużymi możliwościami oddziaływania rządu na tworzenie odpowiedniej
infrastruktury prawnej oraz instytucjonalnej, koniecznej dla funkcjonowania efektywnego rynku
finansowego. Jednak w warunkach rozwiniętej, stabilnej gospodarki coraz bardziej widoczne
stają się wady takiego rozwiązania:
• występowanie niebezpieczeństwa przedkładania krótkoterminowych celów budżetowych
ponad długoterminowe cele zarządzania długiem publicznym, co może doprowadzić do
zwiększenia zarówno ryzyka związanego ze strukturą długu, jak i kosztów obsługi długu w
długim terminie,
• brak
wystarczającej elastyczności oraz możliwości odpowiednio szybkiego reagowania na
zmiany warunków rynkowych (co jest szczególnie ważne w przypadku wykorzystywania w
zarządzaniu długiem pochodnych instrumentów finansowych) wynikający ze znacznego
stopnia zbiurokratyzowania struktur administracji,
• trudności z pozyskaniem oraz utrzymaniem odpowiednich specjalistów związane z mało
konkurencyjnymi warunkami zatrudnienia pracowników administracji w stosunku do oferty
firm sektora finansowego (banków, towarzystw funduszy inwestycyjnych, itp.).
Model agencyjny stanowi model dominujący w państwach UE. Termin „agencja” jest jednak
pewnym uogólnieniem (nie oznacza agencji rządowej zgodnie z definicją stosowaną w prawie
polskim), ponieważ wyspecjalizowane instytucje zajmujące się zarządzaniem długiem w
poszczególnych krajach różnią się znacznie między sobą zarówno jeśli chodzi o wachlarz
powierzonych im zadań jak i poziom instytucjonalnej odrębności. Wspólną ich cechą pozostaje
natomiast wysoki poziom autonomii w zakresie wyboru sposobu realizacji zleconych zadań. Do
najważniejszych zalet powierzenia zarządzania długiem wyspecjalizowanej instytucji należą:

9 Model rządowy funkcjonuje w takich krajach jak Hiszpania czy Włochy.
47
• możliwość wyboru optymalnych rozwiązań oraz realizacji długoterminowych celów
zarządzania długiem dzięki ograniczeniu ryzyka podporządkowywania decyzji
zarządzających krótkoterminowym celom polityki fiskalnej,
• zapewnienie
większej przejrzystości działania zarządzających wynikające z zastosowania
lepszych mechanizmów kontrolnych oraz sprawozdawczych, a co za tym idzie wzrost
zaufania inwestorów i niższe koszty finansowania potrzeb pożyczkowych,
• konieczność wypracowania klarownych oraz jednoznacznych procedur pozwalających na
podejmowanie szybkich decyzji dotyczących transakcji rynkowych (warunek konieczny dla
efektywnego, aktywnego zarządzania długiem),
• możliwość stawienia czoła konkurencji komercyjnych instytucji finansowych (pozyskania
oraz zatrzymania wysokiej klasy specjalistów).

Z reguły zadaniem agencji jest realizacja wytycznych rządu, często ministra finansów, a jej
działania podlegają audytowi pod kątem zgodności z tymi wytycznymi. Dlatego w przypadku
modelu agencyjnego bardzo ważne jest przygotowanie odpowiednich rozwiązań legislacyjnych
oraz organizacyjnych zapewniających dobrą współpracę ministra finansów, który definiuje cele
oraz agencji, która je realizuje.
W chwili obecnej na 27 państw UE w 14 stosowany jest model agencyjny (odpowiednio w
10 z 16 państw strefy euro).
Tabela 1. Instytucje odpowiedzialne za zarządzanie długiem publicznym w państwach UE
Państwo Model
Nazwa
instytucji
Austria Österreichische
Bundesfinanzierungsagentur
Belgia
Agence de la Dette (Agentschap van de Schuld)
Finlandia Valtiokonttori
Francja
Agence France Trésor
Holandia
Agentschap van het ministerie van Financiën
agencyjny
Irlandia
National Treasury Management Agency
Malta
Debt Management Office
Niemcy Finanzagentur
GmbH
Strefa euro
Portugalia
Instituto de Gestão do Crédito Público
Słowacja
Štátna pokladnica
Cypr
bankowy
Κεντρικη Τραπεζα Τησ Κυπρου
Grecja
Γενικο Λογιστηριο Τοψ Κρατοψσ
Hiszpania Ministerio
de
Ekonomia
Luksemburg
rządowy
Ministère des Finances
Słowenia
Ministrstvo za finance
Włochy
Ministero dell’Ecomomia e delle Finanze
Łotwa Valsts
Kase
Szwecja Riksgäldskontoret
agencyjny
Węgry Államadósság
Kezelő Központ Zrt.
Wielka Brytania
Debt Management Office
Dania
bankowy
Dansk Nationalbanken
Pozostałe
Bułgaria
Министерство на финансите
państwa UE
Czechy Ministerstvo
financí
Estonia Rahandusministeerium
rządowy
Litwa Finansų Ministeria
Polska Ministerstwo
Finansów
Rumunia
Ministerul Economiei şi Finanţelor
48
Aneks 3. Deficyt i dług publiczny oraz rentowność obligacji 10-letnich w państwach UE

2007
2008
deficyt/nadwyżka
dług
deficyt/nadwyżka
dług

stopa 10-letnia (%)
stopa 10-letnia (%)
%PKB
%PKB
% PKB
% PKB
Włochy -1,5
103,5
4,54
-2,7
105,8
4,47
Grecja -3,6
94,8
4,53
-5,0
97,6
5,07
Belgia -0,2
84,0
4,41
-1,2
89,6
3,87
Węgry -4,9
65,8
6,93
-3,4
73,0
8,31
Francja -2,7
63,8
4,35
-3,4
68,1
3,54
Portugalia -2,6
63,5
4,47 -2,6
66,4
4,00
Niemcy -0,2
65,1
4,21
-0,1
65,9
3,05
Malta -2,2
62,1
4,81
-4,7
64,1
4,17
Austria -0,5
59,4
4,34
-0,4
62,5
3,74
Holandia 0,3
45,6
4,34
1,0
58,2
3,65
Wielka Brytania
-2,7
44,2
4,70
55,5
52,0
3,37
Cypr 3,4
59,4
4,60
0,9
49,1
4,60
Polska -1,9
44,9
5,86
-3,9
47,1
5,70
Irlandia 0,2
25,0
4,45
-7,1
43,2
4,57
Hiszpania 2,2
36,2
4,35 -3,8
39,5
3,86
Szwecja 3,8
40,5
4,31
2,5
38,0
2,67
Finlandia 5,2
35,1
4,34
4,2
33,4
3,72
Dania 4,5
26,8
4,33
3,6
33,3
3,50
Czechy -0,6
28,9
4,65
-1,5
29,8
4,30
Słowacja -1,9
29,4
4,61
-2,2
27,6
4,72
Słowenia 0,5
23,4
4,55
-0,9
22,8
4,56
Litwa -1,0
9,0
4,94
-3,2
15,6
9,00
Łotwa -0,4
17,0
5,10
-4,0
19,5
9,03
Luksemburg 3,6 6,9
4,68
2,6
14,7
4,17
Bułgaria 0,1
14,1
5,08
1,5
14,1
7,76
Rumunia -2,5
12,7
6,93
-5,4
13,6
8,38
Estonia 2,7
3,5
6,81
-3,0
4,8
8,48
UE 27
-0,8
58,7
- -2,3
61,5
-
Strefa euro
-0,6
66,2
-
-1,9
69,6
-
1) Stopa 10-letnia - zharmonizowane długoterminowe stopy procentowe dla celów konwergencji, tj. stopy z rynku
wtórnego, dla Luksemburga – wskaźnik oparty o koszyk długoterminowych obligacji emitowanych przez prywatne
instytucje kredytowe o średniej faktycznej zapadalności zbliżonej do 10 lat, dla Estonii – oprocentowanie obligacji
rządowych o zapadalności zbliżonej do 10 lat; średnia w grudniu; Statistics Pocket Book, ECB.
2) Dane dot. wyniku deficytu i długu dla Polski – dane MF, pozostałe dane na podstawie Eurostat Euro-indicators
news release 56/2009 z 22 kwietnia 2009 r.
49
Aneks 4. Ocena kredytowa (rating) długu rządowego państw UE
Tabela 2. Rating długoterminowego długu rządowego w walucie obcej państw UE
stan na 11 września 2009 r.
Moody’s

Standard&Poor’s
Fitch
Austria Aaa
AAA
AAA
Belgia Aa1
AA+
AA+
Bułgaria Baa3
BBB
BBB-
Cypr Aa3
A+
AA-
Czechy A1
A
A+
Dania Aaa
AAA
AAA
Estonia A1
A-
BBB+
Finlandia Aaa
AAA
AAA
Francja Aaa
AAA
AAA
Grecja A1
A-
A
Hiszpania Aaa
AA+
AAA
Holandia Aaa
AAA
AAA
Irlandia Aa1
AA
AA+
Litwa A3
BBB
BBB
Łotwa Baa3
BB+
BB+
Luksemburg Aaa
AAA
AAA
Malta A1
A
A+
Niemcy Aaa
AAA
AAA
Polska A2
A-
A-
Portugalia Aa2
A+
AA
Rumunia Baa3
BB+
BB+
Słowacja A1
A+
A+
Słowenia Aa2
AA
AA
Szwecja Aaa
AAA
AAA
Węgry Baa1
BBB-
BBB
Wielka Brytania
Aaa
AAA
AAA
Włochy Aa2
A+
AA-
Źródło: International Financing Review, 12 września 2009 r.
50
Aneks 5. Ryzyko refinansowania i stopy procentowej wybranych państw UE
Tabela 3. Średnia zapadalność i duration długu wybranych państw UE w 2008 r.
ATM Duration
Razem
Krajowy
Zagraniczny
Razem
Krajowy
Zagraniczny
Austria
8,30 8,60 2,10 6,00 6,10 1,90
Belgia 6,10
6,20
0,40
4,4**
4,5**
0,1**
Czechy 6,60
*
*
4,3**
*
*
Dania
24,58 10,99 1,82 14,75 7,30 -0,65
Estonia
* * * * * *
Finlandia
3,90 3,90 0,00 2,90 2,90 0,00
Francja
6,80
6,80 * 5,3**
5,3** *
Grecja
8,40 * * * 5,30 *
Hiszpania
6,60
6,60 * 4,80
4,80 *
Holandia 6,60
6,60
* * * *
Irlandia
6,19 * * 6,07 * *
Luksemburg
6,35
6,35
* * * *
Niemcy 6,6
6,70
1,40
4,9**
4,9**
1,4**
Polska
5,27 4,23 8,11 3,58 2,86 5,55
Portugalia
6,19 * * 3,88 * *
Słowacja
4,73 3,83 7,61 3,05 3,23 6,29
Słowenia
* * * * * *
Szwecja 4,80
5,70
0,13
*
*
*
Węgry
4,82 3,89 6,36 3,01 2,61 3,68
Wielka Brytania
*
14,50
*
*
9,00
*
Włochy 6,8
6,60
11,00
4,50
4,50
5,30
*) Brak danych.
**) Modyfikowane duration.
Źródło: OECD’s Statistical Data Warehouse, www.oecd.int.
Wykres 1. Sprzedaż SPW na rynku krajowym w Polsce i wybranych krajach pod względem zapadalności
w 2009 r.*
100%
4%
8%
6%
14%
13%
11% 16% 15%
15%
13%
7%
25%
30%
27% 29%
16%
24%
30% 27%
8%
37%
38%
80%
45%
12% 13%
45%
28% 26%
7%
13%
37%
6%
25%
67%
44%
19%
25%
25%
7%
28%
80%
60%
25% 23%
85%
24%
20%
49%
16%
86%
41%
40%
56%
39%
45% 13%
66% 70% 73%
48%
40%
55% 58% 60% 62%
39%
51%
46%
50%
42%
34%
20%
36%
33%
10%
29%
18%
20%
12%
11%
1%
3%
4%
5%
6%
8%
8%
10% 11% 11%
0%
a
a
a
j
a

i
a
i
a
e
a
g
ia
a
hy
c
y

a
a
ia
a
l
t
a

s
t
r
i
a

c
j
a
ani
ndi
r
c
j
a
lska
eni
ac
c
h
y

gal
a
n
e
c
j
a
ndi
l
g
ia
i
tw
g
r
y

n
d
e
c
j
a
ndi
tw
a
o
e
ł
oc
em
z
on
y
t
ani
l
a
L
w
Ma
Au
D
Tu
rwe
r
an
i
nl
P
ł
ow
ow
r
t
u
Gr
Be
oc
Ło
Cz
o
i
szp
W
Ni
Ir
F
Wę
I
s
la
o
l
a
F
S
Sł
P
No
H
Sz
H
k
a
Br
j
edn
el
Z
Wi
t
any
S
do 25 tygodni
od 26 do 52 tygodni
od 1 do 5 lat (włącznie)
powyżej 5 lat
*) w formie przetargów i syndykatu od 1 stycznia do 22 września 2009 r.
51