Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2010

STRATEGIA ZARZĄDZANIA DŁUGIEM
sektora finansów publicznych
w latach 2010-12
Ministerstwo Finansów
Warszawa, wrzesień 2009 r.
STRATEGIA ZARZĄDZANIA DŁUGIEM
sektora finansów publicznych
w latach 2010-12
I.
WPROWADZENIE .................................................................................................................. 5
II. ZMIANY W ZAKRESIE WIELKOŚCI I STRUKTURY DŁUGU PUBLICZNEGO ....................... 7
II.1. Wielkość długu publicznego oraz kosztów jego obsługi .................................................... 7
II.2. Struktura długu Skarbu Państwa....................................................................................... 9
II.3. Ocena realizacji celu Strategii w 2008 r. i w pierwszej połowie 2009 r. ........................... 12
II.4. Wielkość i struktura pozostałego długu sektora finansów publicznych ............................ 17
II.5. Gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki sektora finansów publicznych ........... 21
III. UWARUNKOWANIA STRATEGII .......................................................................................... 23
III.1. Sytuacja makroekonomiczna Polski............................................................................... 23
III.2. Uwarunkowania międzynarodowe.................................................................................. 26
IV. CEL STRATEGII ZARZĄDZANIA DŁUGIEM W LATACH 2010-12 ........................................ 28
V. ZADANIA STRATEGII W HORYZONCIE TRZYLETNIM ....................................................... 31
VI. ODDZIAŁYWANIE NA DŁUG SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH................................. 33
VI.1. Zmiany w rozwiązaniach regulacyjnych ......................................................................... 33
VI.2. Założenia strategii udzielania poręczeń i gwarancji ....................................................... 34
VI.3. Zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych innych niż Skarb Państwa ............ 35
VII. PRZEWIDYWANE EFEKTY REALIZACJI STRATEGII.......................................................... 38
VII.1. Wielkość zadłużenia i kosztów obsługi długu................................................................ 38
VII.2. Struktura długu Skarbu Państwa .................................................................................. 40
VII.3. Zagrożenia dla realizacji Strategii ................................................................................. 41
Aneks 1. Słowniczek pojęć .......................................................................................................... 43
Aneks 2. Ramy instytucjonalne zarządzania długiem publicznym w państwach UE .................... 47
Aneks 3. Deficyt i dług publiczny oraz rentowność obligacji 10-letnich w państwach UE ............. 49
Aneks 4. Ocena kredytowa (rating) długu rządowego państw UE................................................ 50
Aneks 5. Ryzyko refinansowania i stopy procentowej wybranych państw UE.............................. 51
Aneks 6. Regulacje prawne dotyczące długu publicznego w Polsce i UE .................................... 52
Aneks 7. Dług publiczny w Polsce – aneks statystyczny.............................................................. 57
3
4
I. WPROWADZENIE
Zgodnie z art. 70 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych Minister Finansów
zobowiązany jest do opracowania co roku trzyletniej strategii zarządzania długiem Skarbu
Państwa (SP) oraz oddziaływania na państwowy dług publiczny. Dokument ten Minister
Finansów przedstawia Radzie Ministrów do zatwierdzenia, a następnie Rada Ministrów
przedstawia go Sejmowi wraz z uzasadnieniem projektu ustawy budżetowej.
Zarządzanie długiem publicznym odbywa się na dwóch poziomach:
• w szerszym znaczeniu stanowi element polityki fiskalnej i obejmuje decyzje, jaka część
wydatków państwa ma być finansowana poprzez zaciąganie długu, a zatem jaka będzie
wielkość długu publicznego (aspekt ten jest omawiany w aktualizowanych co roku
dokumentach poświęconych programowi gospodarczemu rządu, w szczególności w
uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej oraz Aktualizacji Programu Konwergencji);
• w
węższym znaczeniu oznacza sposób finansowania potrzeb pożyczkowych państwa oraz
kształtowanie struktury długu, a więc wybór rynków, instrumentów i terminów emisji.
Strategia zarządzania długiem sektora finansów publicznych w latach 2010-12 zawiera
prognozy wielkości państwowego długu publicznego (wg metodologii krajowej) spójne z
założeniami polityki fiskalnej przyjętymi w projekcie ustawy budżetowej na 2010 r., natomiast w
zakresie celów i zadań odnosi się do zarządzania długiem publicznym w węższym znaczeniu.
Trzyletnia prognoza długu publicznego wg metodologii UE, sporządzona w oparciu o ścieżkę
fiskalną dostosowaną do poziomu wynikającego z objęcia Polski procedurą nadmiernego
deficytu, zostanie przedstawiona w najbliższej Aktualizacji Programu Konwergencji, nad którą
trwają obecnie prace.
Tabela 1. Dług publiczny i koszty jego obsługi – podsumowanie prognoz Strategii
2008
Wyszczególnienie
2009 2010 2011 2012
(wykonanie)
1. Państwowy dług publiczny
a) w mld zł
597,8
658,8
739,1
770,8
816,1
b) w relacji do PKB
47,0%
49,8%
54,7%
54,5%
54,8%
2. Wydatki z tytułu obsługi długu Skarbu Państwa
a) w mld zł
25,1
30,6
34,9
40,7
44,2
b) w relacji do PKB
2,0%
2,3%
2,6%
2,9%
3,0%
Przy przyjętych założeniach relacja długu do PKB będzie rosła, przekraczając próg 50% w
2010 r. Zgodnie z ustawą o finansach publicznych, przekroczenie progu 50% w 2010 r.
oznaczać będzie konieczność przyjęcia w ustawie budżetowej na 2012 r. relacji deficytu
budżetowego do dochodów nie wyższej niż założona w budżecie na 2011 r. W latach 2010-12
relacja długu do PKB będzie utrzymywać się blisko progu 55% (54,5%-54,8%). Oznacza to
występowanie znacznego ryzyka przekroczenia tego progu i uruchomienia sankcji wynikających
z ustawy o finansach publicznych. Dla relacji kosztów obsługi długu SP do PKB przewidywany
jest wzrost do 3,0% w 2012 r.
Niniejsza Strategia stanowi w dużej mierze kontynuację strategii przygotowanej rok temu.
Utrzymany został cel minimalizacji kosztów obsługi długu w długim horyzoncie czasu przy
przyjętych ograniczeniach związanych z ryzykiem oraz trzy współzależne zadania zwiększania
płynności, efektywności i przejrzystości rynku skarbowych papierów wartościowych (SPW).
Dla realizacji celu Strategii w latach 2010-2012 przyjęto, że:
• utrzymane zostanie elastyczne podejście do kształtowania struktury finansowania pod
względem wyboru rynku, waluty i instrumentów, w stopniu przyczyniającym się do
minimalizacji kosztów obsługi przy ograniczeniach wynikających z przyjętych poziomów
ryzyka oraz możliwego wpływu na politykę pieniężną;
• głównym
źródłem finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa pozostanie rynek
krajowy; udział finansowania zagranicznego może ulegać okresowemu zwiększeniu; przy
emisjach zagranicznych rolę rynku strategicznego będzie pełnił rynek euro;
• priorytetem polityki emisyjnej będzie budowanie dużych i płynnych emisji o oprocentowaniu
stałym, zarówno na rynku krajowym, jak i rynku euro;
5
• utrzymano dążenie do zwiększania średniej zapadalności długu krajowego (proces
zahamowany w 2008 i 2009 r.), natomiast jego duration, które osiągnęło już poziom
akceptowalny z punku widzenia ryzyka stopy procentowej, utrzymywane będzie w
przedziale 2,5-4,0 roku;
• w przypadku długu zagranicznego obecny poziom zarówno ryzyka refinansowania, jak i
ryzyka stopy procentowej, nie stanowi ograniczenia dla minimalizacji kosztów obsługi.
Układ Strategii nie uległ zasadniczym zmianom. W poprzedniej Strategii umieszczony został
monograficzny rozdział, poświęcony analizie wpływu wprowadzenia euro na zarządzanie
długiem publicznym w Polsce. Obecnie zagadnienia dotyczące wpływu uwarunkowań
związanych z planowanym przyjęciem przez Polskę euro na cele, zadania i instrumenty
zarządzania długiem poruszone są w odpowiednich rozdziałach Strategii.
Istotnym uwarunkowaniem Strategii jest wejście w życie 1 stycznia 2010 r. nowej ustawy o
finansach publicznych. Najważniejsze zmiany w zakresie długu publicznego, omówione w
podrozdziale VI.1, dotyczą zakresu i organizacji sektora finansów publicznych, procedur
ostrożnościowych i sanacyjnych (przy niezmienionych progach 50%, 55% i 60%) oraz
horyzontu Strategii – począwszy od strategii przygotowywanej w 2010 r. będzie on 4-letni.
Strategia zawiera siedem aneksów zawierających informacje uzupełniające główny tekst, w
tym słowniczek pojęć.
6