Rządowy projekt ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym

odniesieniu do każdej z nieruchomości, na której mają powstać poszczególne budynki
szkolne.
Wykorzystanie składnika majątkowego w sposób „oczywiście” sprzeczny z umową musi
zatem godzić w cel umowy.33 Projektowany przepis art. 9 ust. 2 przewiduje szczególną
ustawową podstawę żądania zwrotu składnika. Nie narusza on postanowień umowy
i przepisów umożliwiających wysuwanie roszczeń z tytułu niewykonania lub nienależytego
wykonania zobowiązań umownych, a nawet możliwości odstąpienia od umowy w ogóle.
Szczegółowe warunki zwrotu określi umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym, a jeżeli
powołano spółkę celową – warunki ma określać umowa spółki lub jej statut. Postanowienia
umowy lub statutu będą miały szczególne znaczenie, gdy składnik majątkowy będzie
aportem do spółki. Wówczas bowiem zwrot składnika będzie miał znacznie dla pokrycia
kapitału zakładowego spółki.

Art. 10 Skutki rozwiązania umowy a kontynuacja partnerstwa
Przepis art. 10 dotyczy postępowania podmiotu publicznego w razie rozwiązania umowy,
gdy przedsięwzięcie ma być nadal realizowane w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.
Jeżeli przedsięwzięcie (w tym zadanie publiczne) ma być realizowane w innej formie niż
partnerstwo, albo ma być w ogóle zakończone (a fortiori), to przepis art. 10 nie będzie miał
zastosowania.
Jeżeli zadanie ma być dalej realizowane w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, to
podmiot publiczny będzie musiał przeprowadzić procedurę wyboru nowego partnera
prywatnego. Taka procedura jest zwykle bardzo czasochłonna, może trwać nawet półtora
roku. Dlatego w art. 10 ust. 2 przewidziano, że podmiot publiczny może zlecić wykonywanie
zadań z zakresu partnerstwa w trybie z wolnej ręki, ale ograniczono tę możliwość do czasu
rozpoczęcia wykonywania nowej umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Art. 11 Przekazanie składnika majątkowego po zakończeniu umowy
Zasadą jest, że przedmiot partnerstwa (powstała droga, wzniesiony szpital, zainstalowany
system urządzeń technicznych itp.), po zakończeniu umowy przekazywany jest podmiotowi
publicznemu. Jest to naturalne, skoro podstawowa rola partnerstwa to odciążenie budżetów
sektora publicznego. Gdyby podmiot sektora publicznego dysponował odpowiednimi
środkami, to najczęściej po prostu nabyłby potrzebne usługi lub dobra w drodze typowej
umowy sprzedaży, umowy o świadczenie usług lub umowy o roboty budowlane po
przeprowadzeniu postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego. W razie
potrzeby następnie zleciłby usługę zarządzenia nabytym przedmiotem.
Stąd projektowany przepis art. 11 ustawy przewiduje przekazanie, po zakończeniu
partnerstwa, podmiotowi publicznemu składnika majątkowego, który był wykorzystywany
do realizacji przedsięwzięcia. To postanowienie nie zamyka jednak możliwości odmiennego
uregulowania kwestii losów składnika majątkowego w umowie o partnerstwie publiczno-
-prywatnym. Przedmiot partnerstwa będzie mógł zatem pozostać w rękach partnera
prywatnego.
Dopuszczalne będzie także zastrzeżenie w umowie przekazania składnika majątkowego na
rzecz państwowej lub samorządowej osoby prawnej lub spółki handlowej z większościowym

33 Wyrok SN z dnia 30 maja 2003 r. (sygn. akt III CKN 1409/00, Lex 146438).

21
udziałem jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa. Innymi słowy, jeżeli
przedmiot partnerstwa docelowo nie ma znaleźć się we władaniu podmiotu publicznego, to
będzie można go przekazać wprost temu innemu podmiotowi.
Partnerowi prywatnemu będzie przysługiwało – zarówno w trakcie obowiązywania umowy
o partnerstwie publiczno-prywatnym, jak i bezpośrednio po zakończeniu partnerstwa – prawo
pierwokupu nieruchomości, która była wkładem własnym i służyła do realizacji partnerstwa.
W ten sposób partnerowi zagwarantuje się szansę kontynuowania działalności w oparciu
o nieruchomość, która została przez niego wniesiona do partnerstwa.
W przypadku innych nieruchomości (np. nabytych przez spółkę celową) lub rzeczy
ruchomych takie ustawowe prawo pierwokupu byłoby nadmierną ingerencją ustawodawcy w
stosunki umowne. Zbyt rygorystyczne przepisy o pierwokupie tylko pozornie chroniłyby
interes publiczny. Trzeba bowiem być świadomym, że sektor publiczny konkuruje o kapitał
prywatny na wolnym rynku, co oznacza, że nazbyt ostre rygory znacznie obniżyłyby
atrakcyjność partnerstwa publiczno-prywatnego dla potencjalnych partnerów prywatnych. To
skutkowałoby znacznym podniesieniem „ceny” kapitału prywatnego lub wręcz odstraszało
od angażowania się w partnerstwo z sektorem publicznym.

Art. 12 Prawo pierwokupu dla partnera prywatnego
W myśl projektowanego art. 12, w razie sprzedaży przez podmiot publiczny albo spółkę, o
której mowa w art. 14 ust. 1, nieruchomości będącej wkładem własnym, partnerowi
prywatnemu przysługuje prawo pierwokupu, które może być wykonane w ciągu dwóch
miesięcy od dnia zawiadomienia go o treści umowy zawartej z osobą trzecią, chyba że
umowa o partnerstwie publiczno-prywatnym przewiduje dłuższy termin.
Wprowadzenie takiej instytucji jest podyktowane tym, że partner prywatny, który
gospodarował na nieruchomości długie lata jest najlepiej predysponowany do dalszego
prowadzenia działalności. Oczywiście przywilej pierwokupu nie może być nieograniczony.
Dlatego w art. 12 ust. 2 proponuje się ograniczyć go terminem jednego roku. Ponadto, prawo
pierwokupu wygaśnie w dwóch przypadkach:
1) w prawomocnym orzeczeniu sądu stwierdzono odpowiedzialność partnera
prywatnego za nienależyte wykonanie zobowiązania z tej umowy lub
2) podmiot publiczny zawarł umowę o partnerstwie publiczno-prywatnym z nowym
partnerem prywatnym.
Z jednej bowiem strony premia w postaci pierwokupu nie powinna być przyznana
nierzetelnemu partnerowi prywatnemu, z drugiej strony – to prawo nie może ograniczać
podmiotu publicznego w dalszym wykonywaniu zadań w formie partnerstwa publiczno-
prywatnego.

Art. 13 Tryb i warunki zmian umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym
Zmiany umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym mogą, w stosunku do treści oferty na
podstawie której dokonano wyboru partnera prywatnego, być wprowadzone tylko
wyjątkowo. Zmiany dokonane bez przestrzegania tych zasad będą nieważne. Rozwiązania te
są analogiczne do stosowanych w ustawie – Prawo zamówień publicznych – gdzie zasadą jest
niezmienność umowy.


22
Rozdział 4 – Partnerstwo publiczno-prywatne w formie spółki

Art. 14 Spółka „celowa”
Partnerstwo publiczno-prywatne może być oparte o samą umowę o partnerstwie publiczno-
-prywatnym, albo może być oparte o zawiązaną w tym celu spółkę kapitałową (sp. z
ograniczoną odpowiedzialnością lub spółkę akcyjną)34, spółkę komandytową lub spółkę
komandytowo-akcyjną. Projekt ustawy przepisy dotyczące partnerstwa w formie spółki
koncentruje w Rozdziale 4.
Spółka ta ma charakter „celowy”, tj. jej cel i przedmiot działalności są ściśle zdeterminowane
umową o partnerstwie publiczno-prywatnym i nie mogą wykraczać poza zakres w niej
określony.
W przypadku spółki komandytowej i komandytowo-akcyjnej wprowadzono ograniczenie roli
podmiotu publicznego, który nie może być w takiej spółce komplementariuszem. Należy
uznać za niepożądaną sytuację, w której podmiot publiczny będzie odpowiadał bez
ograniczenia, a odpowiedzialność partnera prywatnego byłaby ograniczona tylko do
wysokości sumy komandytowej.
W przypadku gdy podmiotem publicznym zawiązującym spółkę będzie organ administracji
rządowej, organ ten będzie wykonywał prawa z akcji lub udziałów w tej spółce należących
do Skarbu Państwa.

Art. 15 Wymóg zgody wszystkich wspólników i akcjonariuszy
Projekt ustawy wymaga, aby zgody wszystkich wspólników albo akcjonariuszy spółki
wymagało zbycie lub obciążenie:
1) nieruchomości,
2) przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 Kodeksu cywilnego.
Proponowane zaostrzenie wymagań w stosunku do przepisów Kodeksu spółek handlowych
ma na celu wzmożoną ochronę tych składników majątkowych, które nie tylko są zwykle
podstawą działalności spółki, ale służą także wykonywaniu zadań w ramach partnerstwa
publiczno-prywatnego.
W przypadku spółek celowych w formie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością nie będzie
obowiązywała większość kwalifikowana w odniesieniu do uchwał o zbyciu nieruchomości
(tj. wystarczająca jest bezwzględna większość głosów zgromadzenia wspólników). Z kolei,
na gruncie art. 246 § 1 Kodeksu spółek handlowych, do uchwały o zbyciu przedsiębiorstwa
wymagana jest większość dwóch trzecich głosów. Podobnie jest w przypadku spółek
akcyjnych, przy czym do uchwały o zbyciu przedsiębiorstwa wymagana jest, zgodnie
z art. 415 § 1 Ksh, większość trzech czwartych głosów walnego zgromadzenia.
Proponowany przepis ogranicza jednak zakres czynności wymagających zgody wszystkich
wspólników lub akcjonariuszy w stosunku do obowiązującej ustawy o partnerstwie
publiczno-prywatnym z 2005 r., rezygnując z takiego wymogu w stosunku do zmiany
umowy lub statutu spółki. W tych przypadkach znajdą więc zastosowanie przepisy ogólne
przewidujące dla tych czynności odpowiednio większość: dwóch trzecich głosów dla zmiany
umowy spółki oraz trzech czwartych dla zmiany statutu. Poluzowanie rygoru w stosunku do

34 Por. art. 4 § 1 pkt 2 Kodeksu spółek handlowych (Dz. U. z 2000 r. Nr 94, poz. 1037).

23
obowiązujących przepisów uzasadnione jest tym, że przedmiot działalności spółki – czyli
określenie partnerstwa – będzie już przedmiotem umowy o partnerstwie publiczno-
-prywatnym. Przepis obowiązującej ustawy z 2005 r należy więc uznać z typowe suprefluum,
które kłóci się z ramowych charakterem obecnego projektu. Z jednej strony trudno uznać, że
każda zmiana będzie zagrożeniem dla celu partnerstwa, z drugiej zaś – nie ma potrzeby
przyjmować w ustawie, aby każda zmiana umowy lub statutu spółki musiała być
obwarowana tak surowym rygorem.

Art. 16 Prawo pierwokupu dla podmiotu publicznego
Gdy pierwotny partner prywatny zbywa akcje lub udziały w spółce, podmiot publiczny
powinien mieć zapewnioną możliwość doboru nowego wspólnika. W tym celu podmiotowi
publicznemu będzie przysługiwało prawo pierwokupu zbywanych akcji lub udziałów.
Prawo pierwokupu będzie mogło być wykonane, przy braku dłuższych terminów określonych
w umowie, w ciągu miesiąca od dnia zawiadomienia podmiotu publicznego przez partnera
prywatnego o treści umowy zawartej z osobą trzecią. Naruszenie przepisów dotyczących
prawa pierwokupu skutkować będzie nieważnością umowy zbycia akcji lub udziałów.

Rozdział 5 – Finansowanie partnerstwa publiczno-prywatnego z budżetu państwa.

Art. 17 Ujęcie umów PPP w budżecie państwa
Przepisy prawnoadministracyjne dotyczące partnerstwa zostały umieszczone w
projektowanym Rozdziale 5 ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym. W celu
zapewnienia odpowiednich mechanizmów kontroli długu publicznego, określono zakres
limitów i informacji o umowach PPP ujmowany w budżecie państwa.
Ustawa budżetowa określa łączną kwotę, do wysokości której organy administracji rządowej
mogą w danym roku zaciągać zobowiązania finansowe z tytułu umów o partnerstwie
publiczno-prywatnym, jak również wydatki na spłatę zobowiązań wynikających z tych
umów, skutki zaniechania, okresowego wstrzymania lub ograniczenia zakresu
przedsięwzięcia realizowanego w ramach umów oraz wydatki na odszkodowania dla
partnerów prywatnych wynikające z umów.

Art. 18 zgoda na sfinansowanie ze środków budżetowych
Wymóg zgody Ministra Finansów na finansowanie przedsięwzięć będzie dotyczył tylko
przypadków, gdy finansowanie z budżetu państwa przekroczy 100 mln zł. Minister wyda
zgodę albo odmówi wydania zgody w terminie 6 tygodni od dnia otrzymania wniosku.
W stosunku do obowiązującej ustawy ograniczono wymóg zgody Ministra Finansów do
przedsięwzięć, które wiążą się z zaangażowaniem środków budżetowych w wysokości
przekraczającej 100 mln zł. Obowiązująca ustawa z 2005 r. wymaga zgody ministra od
„przysłowiowej” złotówki. Dodatkowo wprowadzono wytyczną, zgodnie z którą Minister
Finansów udzielając zgody kieruje się bezpieczeństwem finansów publicznych. Ma to na
celu uniknięcie wątpliwości co do zakresu oceny wniosku – merytoryczna wartość
przedsięwzięcia zasadniczo nie powinna być przedmiotem analizy Ministra Finansów.
Ponadto, skrócony został z 60 dni do 6 tygodni termin na wydanie zgody.

24
Zgoda Ministra Finansów nie będzie wymagana na wykorzystanie środków przeznaczonych
na finansowanie programów operacyjnych, o których mowa w ustawie z dnia 6 grudnia
2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.



Rozdział 6 – Zmiany w przepisach obowiązujących.

Projektowana ustawa o partnerstwie publiczno-prywatnym dostosuje niektóre inne ustawy do
potrzeb partnerstwa. Dostosowane zostaną nie tylko ustawy o wykonywaniu zadań
publicznych, ale także ustawy podatkowe.

Art. 19 Zmiana ustawy o drogach publicznych
Wprost dopuszcza się możliwość zastosowania partnerstwa do budowy i utrzymania
autostrad i dróg ekspresowych.
Dodatkowo, w porównaniu do obowiązujących przepisów rozszerza się – o opłaty za
przeprawy promowe na drogach publicznych – katalog opłat, które mogą być pobierane przez
partnera prywatnego.

Art. 20 Zmiana ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych
Utrzymuje się preferencyjne zasady opodatkowania uczestników przedsięwzięć w ramach
partnerstwa publiczno-prywatnego. Ma to na celu zapewnienie neutralności podatkowej
świadczeń, które wynikają z umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
W związku z tym wkład podmiotu publicznego otrzymany przez partnera prywatnego i
przeznaczony na cele określone w umowie o partnerstwie publiczno-prywatnym będzie
wolny od podatku dochodowego. Wskazane zwolnienie stosuje się odpowiednio do
podatników opłacających ryczałt od przychodów ewidencjonowanych.

Art. 21 Zmiana ustawy o zakładach opieki zdrowotnej
Znosi się zakaz utworzenia zakładu opieki zdrowotnej przez spółkę celową powstałą w
ramach partnerstwa.

Art. 22 Zmiana ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa
Utrzymuje się możliwość nieodpłatnego przekazania podmiotom publicznym nieruchomości
z zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w celu wniesienia do partnerstwa.

Art. 23 Zmiana ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych
Utrzymuje się preferencyjne zasady opodatkowania uczestników przedsięwzięć w ramach
partnerstwa publiczno-prywatnego. Ma to na celu zapewnienie neutralności podatkowej
świadczeń, które wynikają z umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

25