Rządowy projekt ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym

Analogicznie jak w przypadku podatku dochodowego od osób fizycznych wprowadza się
zwolnienie od podatku wkładu podmiotu publicznego, który otrzymuje partner prywatny
bądź spółka, o której mowa w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Dodatkowo nieodpłatne udostępnienie partnerowi prywatnemu bądź spółce nieruchomości
nie będzie wiązało się z ustaleniem przychodu w wysokości równowartości czynszu, jaki
przysługiwałby w razie zawarcia umowy najmu tej nieruchomości.

Art. 24 Zmiana ustawy o gospodarce komunalnej
Uzupełnia się o partnerstwo publiczno-prywatne listę sposobów, w zakresie umów na
podstawie których jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć wykonywanie zadań
z zakresu gospodarki komunalnej. Umowy te mają specyficzny charakter z punktu widzenia
ich przedmiotu. Uzupełnienie tej listy o przepisy ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym
umożliwi powierzanie wykonywania zadań z zakresu gospodarki komunalnej nie tylko na
podstawie przepisów o finansach publicznych lub, odpowiednio, przepisów o zamówieniach
publicznych i przepisów o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, ale
alternatywnie również w oparciu o przepisy ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Takie rozwiązanie przyczyni się do większej elastyczności w wyborze umowy przez
jednostki samorządu terytorialnego w sytuacji powierzania wykonywania zadań gospodarki
komunalnej.
Bardzo ważną zmianą jest dopuszczenie do tworzenia przez jednostki samorządu
terytorialnego spółek komandytowych i spółek komandytowo-akcyjnych w ramach
partnerstwa publiczno-prywawtnego. To także istotna nowość w stosunku do obecnej ustawy.

Art. 25 Zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami
Utrzymuje się możliwość nieodpłatnego przekazania partnerowi prywatnemu lub spółce
nieruchomości na czas realizacji przedsięwzięcia w ramach partnerstwa publiczno-
-prywatnego.
Propozycje wynikają z potrzeby uproszczenia zasad gospodarowania nieruchomościami
przekazywanymi partnerowi prywatnemu lub spółce na cele związane z realizacją umowy
o partnerstwie publiczno-prywatnym.
Z kolei złagodzenie zasad gospodarowania nieruchomości w postaci:
– możliwości przekazywania ich partnerowi prywatnemu lub spółce celowej
w trybie bezprzetargowym lub
– sprzedaży z bonifikatą
uzasadnione jest nie tylko potrzebą umożliwienia odpowiedniego kształtowania partnerstwa,
ale także tym, że interes publiczny jest zabezpieczony zasadą zwrotu nieruchomości po
zakończeniu umowy. W szczególności sprzedaż z bonifikatą może nastąpić wyłącznie
z zastrzeżeniem prawa odkupu. Dzięki temu podmiot publiczny będzie zabezpieczony przed
nielojalnym zachowaniem kontrahenta.
Jeżeli dojdzie do zbiegu pierwokupu gminy i pierwokupu partnera prywatnego na podstawie
ustawy o partnerstwie publiczno-prywatnym, to pierwokup partnera wykluczy pierwokup
gminy (art. 25 pkt 4 przedłożonego projektu).


26
Art. 26 Zmiana ustawy – Prawo ochrony środowiska
Dopuszcza się wydatkowanie środków z Narodowego Funduszu rodowiska i Gospodarki
Wodnej na współfinansowanie przedsięwzięć w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.
Fundusze ochrony środowiska i gospodarki wodnej mogą być jednym z ważniejszych źródeł
finansowania partnerstwa w tych dziedzinach. Konieczne jest wobec tego wyraźne
stwierdzenie, że mogą być przeznaczone również na partnerstwo publiczno-prywatne.

Art. 27 Zmiana ustawy o transporcie kolejowym
Utrzymuje się regulację stanowiącą, że partnerstwo publiczno-prywatne nie ma zastosowania
do zadań z zakresu zarządzania infrastrukturą kolejową o znaczeniu obronnym.

Art. 28 Zmiana ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
Dopuszcza się realizację zadań z zakresu pożytku publicznego w formie partnerstwa
publiczno-prywatnego. Wprowadzenie takiego rozwiązania ma na celu szersze
zaangażowanie się organizacji pozarządowych w taką działalność przez zapewnienie
stabilności i gwarancji wykonywania wieloletnich umów.

Art. 29 Zmiana ustawy o Agencji Rynku Rolnego i organizacji niektórych rynków rolnych
Utrzymuje się zakaz realizacji określonych w ustawie zadań w formie partnerstwa publiczno-
-prywatnego, z wyłączeniem inwestycji służących przechowywaniu produktów rolnych
i żywnościowych.
Art. 30 Zmiana ustawy o finansach publicznych
Dopuszcza się objęcie przez jednostki sektora finansów publicznych akcji i udziałów
w spółce kapitałowej, komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, zawiązanej w celu
wykonania umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Art. 31 Zmiana ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego
Dopuszcza się realizowanie zadań w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania
i ochrony dróg publicznych przy udziale środków rzeczowych i pieniężnych świadczonych
przez osoby fizyczne i osoby prawne, krajowe i zagraniczne oraz jednostki organizacyjne
nieposiadające osobowości prawnej, w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.

Art. 32 Zmiana ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.
Proponuje się dodać przepis, który wprost upoważnia do dofinansowywania ze środków
unijnych projektów realizowanych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego.
Wprowadzenie do ustawy przepisu, który wyraźnie i wprost wskazywałby na możliwość
dofinansowania w ramach projektów operacyjnych projektów realizowanych również w
formie partnerstwa publiczno-prywatnego usunie ewentualne wątpliwości, czy takie
dofinansowanie przysługuje w obszarze partnerstwa publiczno-prywatnego. Nie ulega
przecież wątpliwości, że skorzystanie z formuły partnerstwa nie powinno skutkować
niemożnością uzyskania dofinansowania z programów operacyjnych dla projektu.

27

Art. 33 Zmiana ustawy o Polskiej Agencji eglugi Powietrznej
Utrzymuje się możliwość realizacji zadań polegających na zapewnianiu służby ruchu
lotniczego na zasadach określonych w ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym, po
uzyskaniu zgody ministra właściwego do spraw transportu.

Art. 34 Zmiana ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce
Nożnej UEFA EURO 2012
Dopuszcza się finansowanie przedsięwzięć EURO 2012 na zasadach określonych w ustawie
o partnerstwie publiczno-prywatnym.

Art. 35 Zmiana ustawy o wykonywaniu kary pozbawienia wolności poza zakładem karnym
w systemie dozoru elektronicznego
Utrzymuje się możliwość wspierania oraz powierzania czynności materialno-technicznych
związanych z kontrolą zachowania skazanego w czasie odbywania kary pozbawienia
wolności w systemie dozoru elektronicznego przy użyciu środków technicznych, w formie
partnerstwa publiczno-prywatnego. Umowa o wspieranie lub powierzenie zadania
publicznego może być zawarta na czas realizacji zadania lub na czas określony.


Rozdział 7 – Przepisy przejściowe i przepis końcowy.

Projektowany przepis art. 38 określa, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed
dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe, a czynności
dokonane przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów dotychczasowych
pozostają w mocy.
Ponieważ obecna ustawa w praktyce nie jest stosowana, całkowicie wystarczające jest
zachowanie tylko 14-dniowego okresu od opublikowania do wejścia w życie nowej ustawy
(projektowany art. 31).


OCENA SKUTKÓW REGULACJI

1. Analiza
problemu
Partnerstwo Publiczno-Prywatne (PPP) od lat uznawane jest za niezwykle korzystną formę
realizacji inwestycji infrastrukturalnych w wielu krajach świata. W Europie taka forma
współpracy sektora publicznego i prywatnego jest najbardziej powszechna w Wielkiej
Brytanii, Hiszpanii oraz Portugalii. Partnerstwa publiczno-prywatne rozpowszechniły się w
Wielkiej Brytanii w latach 90-tych. Obecnie stanowią one 10 – 15% wszystkich inwestycji
publicznych w Wielkiej Brytanii, co daje łączną kwotę 60 mld EUR lub 3,64 % PKB. Od lat
60-tych i 70-tych w takich krajach, jak Hiszpania, Francja i Włochy, stosunkowo dobrze
znane są umowy koncesyjne, które w wielu aspektach są podobne do PPP. Coraz większą

28
popularność zdobywa również w Niemczech. Do wykorzystania tego instrumentu zmusił
samorządy niemieckie wysoki dług publiczny. W Niemczech zrealizowano już ponad 200
projektów PPP. W latach 2006 i 2007 wartość projektów PPP w Niemczech na szczeblu
gminnym wyniosła ok. 890 mln euro, a na szczeblu krajów związkowych i federalnym –
1,2 mld euro. Przeciętny koszt inwestycyjny pojedynczych projektów PPP wynosi w gminach
od 13 do 16 mln euro, natomiast w krajach związkowych i na szczeblu federalnym 70 mln
euro. W całej UE do końca roku 2010 planuje się przeprowadzenie inwestycji
infrastrukturalnych o wartości ponad 500 mld euro. Część tych projektów realizowana będzie
w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego. Poza Europą formuła partnerstwa publiczno-
-prywatnego jest wykorzystywana w znacznym stopniu w Stanach Zjednoczonych, Australii i
Kanadzie.

Głównym problemem w Polsce jest to, że rozwiązania prawne określone w obowiązującej w
Polsce ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym z 2005 r. nie spełniają, w opinii
podmiotów realizujących przedsięwzięcia w tej formule, pokładanych w niej oczekiwań.
Ustawa nakłada na strony współpracy zbyt wiele obowiązków, które zniechęcają do
zawiązywania PPP. Co więcej obowiązujące przepisy nakładają takie same wymagania
projektom o dużej i małej wartości, tak więc koszt przygotowania małego projektu w
znacznej mierze uszczupla oszczędności wynikające z formuły PPP. W efekcie rozwiązania
przyjęte w ustawie nakładają zbyt duże obciążenia administracyjne (biurokratyczne) oraz
ograniczają wolność realizacji inwestycji przez partnerów publicznych i prywatnych.
Najważniejsze problemy wynikające z obecnie obowiązującej ustawy:
– precyzuje kategorie ryzyka, co wymusza przeprowadzanie kosztownych dla rea-
lizatorów przedsięwzięć analiz i kategoryzowania rodzajów ryzyka,
– nakłada obowiązek przeprowadzania analiz poprzedzających organizację partnerstwa
niezależnie od charakteru i wielkości projektu. W tym obowiązku upatruje się jedną z
najpoważniejszych przyczyn, dlaczego obowiązująca ustawa nie jest stosowana.
Przedmiot analiz powinien wynikać z autentycznej potrzeby podmiotów publicznych.
Co więcej, pełne analizy są celowe, jednak tylko przy wielkich partnerstwach
publiczno-prywatnych.
– szczegółowo określa zakres i treść umowy, wyszczególniając elementy, które w
szczególności powinna zawierać umowa o PPP. Rozwiązanie obowiązujące obecnie
jest powszechnie krytykowane, jako uniemożliwiające współpracę w ramach PPP.
– nakłada kosztowny wymóg uzyskania w określonych sytuacjach zgody Ministra
Finansów. Dodatkowo Minister Finansów ma możliwość oceny nie tylko
bezpieczeństwa finansów publicznych, ale również merytoryczną wartość
przedsięwzięcia. W opinii realizujących projekty PPP termin na wydanie zgody,
wynoszący obecnie 60 dni jest zbyt długi i ogranicza możliwość terminowej realizacji
inwestycji,
– przewiduje katalogowanie przedsięwzięć wg różnych kryteriów, co w dużej mierze
wyklucza znaczną liczbę projektów z możliwości realizowania w ramach formuły
partnerstwa publiczno-prywatnego,
– utrudnia podmiotowi publicznemu bieżącą kontrolę wykonywania zadań przez
partnera prywatnego.

29
Ustawa wprowadziła również nowe instytucje, które nie koniecznie są spójne z instytucjami
funkcjonującymi w przepisach prawa cywilnego. Utrudnia to łączne stosowanie ustawy oraz
przepisów prawa cywilnego.
Jednocześnie w obowiązujących przepisach nie występuje jednoznaczne stwierdzenie, że
projekty realizowane w ramach PPP mogą być finansowane ze środków unijnych. Powstają
zatem wątpliwości interpretacyjne, czy takie dofinansowanie przysługuje w obszarze
partnerstwa publiczno-prywatnego.
W efekcie w Polsce można zaobserwować zbyt niską liczbę inwestycji zrealizowanych w
formule PPP w porównaniu z innymi państwami o podobnym poziomie rozwoju społeczno-
-gospodarczego.

2. Grupy
docelowe
Zaproponowane rozwiązanie będzie oddziaływać na podmioty publiczne, w tym jednostki
sektora finansów publicznych, zdefiniowane w art. 2 projektu ustawy o partnerstwie
publiczno-prywatnym. Zgodnie z brzmieniem ww. przepisu, „podmiotem publicznym” może
być:
– jednostka sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów o finansach
publicznych,
– inna
niż ww. osoba prawna, utworzona w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o
charakterze powszechnym niemających charakteru przemysłowego ani handlowego,
jeżeli wyżej wymienione podmioty:
– finansują ją w ponad 50 % lub
– posiadają ponad połowę udziałów albo akcji, lub
– sprawują nadzór nad organem zarządzającym, lub
– mają prawo do powoływania ponad połowy składu organu nadzorczego lub
zarządzającego,
– związki podmiotów, o których mowa wyżej.
Proponowane zmiany będą również oddziaływać na przedsiębiorców realizujących bądź
potencjalnie zainteresowanych realizacją inwestycji w ramach PPP. Trudno dokładnie
doprecyzować liczbę przedsiębiorstw, które mogą być zainteresowane realizacją tego typu
inwestycji. Z pewnością jednak wraz z ułatwieniem realizacji inwestycji w ramach PPP
wzrośnie popyt na usługi realizowane na potrzeby podmiotów publicznych przez
przedsiębiorstwa prywatne. Uwzględniając założony cel interwencji (wzrost liczby projektów
PPP o 30 % w ciągu 2 lat) należy oczekiwać, że proporcjonalnie wzrośnie liczba
przedsiębiorstw zaangażowanych w projekty PPP.

3. Cele do osiągnięcia

Cel główny
Głównym celem jest stworzenie akceptowalnych rozwiązań prawnych, które ograniczą skalę
biurokracji przy realizacji przedsięwzięć PPP oraz zwiększą wolność realizacji inwestycji
przez partnerów publicznych i prywatnych. Ze względu na to, że dotychczasowe rozwiązania

30