Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów

2 pkt 5). Oznacza to tym samym, że w proponowanym pojęciu „inwestora” mieszczą się
podmioty realizujące inwestycje celu publicznego na mocy tzw. „specustaw”. Ponadto
przedstawione zmiany określają, że koszty prac scaleniowych oraz zagospodarowania
scaleniowego pokrywałby każdy z inwestorów, którego działalność powoduje, że
ukształtowanie rozłogów gruntów gospodarstw rolnych zostało lub zostanie znacznie
pogorszone. Dodany w art. 4 przepis ust. 3 pkt 1 wyraźnie wskazuje, że to inwestor, którego
działalność wpływa dezorganizująco na przyległe do danej inwestycji obszary rolne będzie
obciążany kosztami prac scaleniowych oraz zagospodarowania poscaleniowego. Włączenie
instytucji scalania i wymiany gruntów, a więc aktywny udział właścicieli gospodarstw, w
realizację inwestycji celu publicznego prowadzi do zwiększenia akceptacji społecznej takiej
inwestycji. W efekcie prowadzi to do obniżenia kosztów społecznych takich inwestycji (np.
kosztów nabywania gruntów na takie cele), a zaproponowany sposób jej finansowania odciąża
jej finansowanie z Działu 010 Rolnictwo i Łowiectwo.
Instytucja scalania gruntów powinna być uruchamiana nie tylko w przypadku
wnioskowania samych rolników o przeprowadzenie takich postępowań (scalenie strukturalne)
czy związanych jedynie z budową autostrad, ale także w przypadku realizacji przez
inwestorów, innych niż GDDKiA, inwestycji celu publicznego wpływających dezorganizująco
na rolniczą przestrzeń produkcyjną, zwłaszcza szybkie koleje, lotniska, itp.
W związku z powyższym zostały zaproponowane warunki umożliwiające wszczęcie
takiego postępowania z urzędu (art. 4 ust. 1 pkt 4 - wystąpienie inwestora do starosty). Tego
typu regulacja spowoduje, że instytucja scalania gruntów może być w przypadkach
określonych w ustawie traktowana jako uzupełniająca, czy wręcz zastępująca instytucję
wywłaszczeń nieruchomości na takie cele.
Podobnie nakładanie różnego rodzaju funkcji ochronnych na nieruchomości (lub ich
części) wchodzące w skład gospodarstw rolnych oznacza ingerencję (o różnej skali
ograniczeń) podmiotów publicznych w sferę stosunków własnościowych związanych z
prowadzeniem produkcji rolniczej w gospodarstwach rodzinnych, w większości na ich
gruntach własnych, w warunkach kształtowanych często przez pokolenia i uwzględniających
głównie aspekt ekonomiczny takiej produkcji wyrażający się dążeniem do maksymalizacji
dochodu rolniczego.
Organy właściwe w zakresie ochrony przyrody mają możliwość nabycia takich gruntów
np. w drodze wywłaszczenia lub zawierania różnego rodzaju umów.
W związku z powyższym, proponowane zmiany (art. 4 ust. 1 pkt 5) umożliwiają, po
wystąpieniu organu właściwego w zakresie ochrony przyrody do starosty, wszczęcie z urzędu
postępowania scaleniowego, jeżeli korzystanie z gruntów objętych ochroną zagrożonych
wyginięciem gatunków roślin i zwierząt lub siedlisk przyrody stało się niemożliwe lub istotnie
ograniczone. W tym przypadku organy właściwe w zakresie ochrony przyrody uczestniczą w
pokrywaniu kosztów przeprowadzania postępowania scaleniowego lub wymiennego oraz
zagospodarowania poscaleniowego.
Kolejna zmiana (art. 2 ust. 3 i 3a) polega na dopuszczeniu możliwości zmiany
przebiegu granic nieruchomości zabudowanych. Uzasadniając takie stanowisko należy
podkreślić, że zmiana granic nieruchomości zabudowanej w trakcie scalenia gruntów bez
zgody właściciela, pod warunkiem, że nie pogorszy to warunków użytkowania takiej
nieruchomości, w szczególności dostępu do budynków, pozwoli na dokonanie niezbędnych
korekt przebiegu granic działek w obrębie terenów siedliskowych poprzez dostosowanie ich
np. do elementów zainwestowania w terenie.
Zmiana w art. 3 ust. 1 polega na wskazaniu wojewody jako organu wyższego stopnia, w
rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania
administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.), w stosunku do starosty.
Uzasadniając takie stanowisko należy podkreślić, że wojewoda, jako dysponent
środków budżetowych, sprawujący ścisły nadzór w zakresie wyprzedzającego finansowania
nad realizacją przedsięwzięcia jakim jest scalanie gruntów powinien zachować kompetencje w
zakresie sprawowania nadzoru także jako organ II instancji w tej dziedzinie, w szczególności
że jest to zadanie zlecane staroście jako zadanie z zakresu administracji rządowej. Wynika to z
faktu, że decyzja wydawana przez starostę kończąca postępowanie scaleniowe a dotycząca
zatwierdzenia projektu scalenia nie jest decyzją ostateczną i może być reformowana w
postępowaniu odwoławczym, jak wynika to z brzmienia art. 138 § 1 ust. 2 Kodeksu
postępowania administracyjnego. Wymaga to jednak wiedzy specjalistycznej

i ingerencji w samą merytoryczną materię projektu, który zatwierdza decyzja starosty, a nie
oceny decyzji organu I instancji tylko pod względem formalno-prawnym, jak to

z reguły czynią dotychczas samorządowe kolegia odwoławcze.
Wojewoda posiada w tym zakresie wyspecjalizowane służby, które mogą wprowadzić
w projekcie scalenia niezbędne zmiany merytoryczne, o które wnioskują głównie rolnicy
składający odwołania. Ponadto postępowanie odwoławcze powinno być przeprowadzane
sprawnie - bez zbędnej zwłoki, ponieważ w grę wchodzi tutaj wykorzystanie wspólnotowych
środków pomocowych i konieczność dotrzymania harmonogramów realizacji szeregu
inwestycji z zakresu zagospodarowania poscaleniowego, a określonych w projekcie, który
otrzymał zapewnienie finansowania z udziałem tych środków.
Tak więc wojewoda i jego służby gwarantują sprawne przeprowadzenie postępowania
odwoławczego. Dotychczasowa działalność samorządowych kolegiów odwoławczych
pokazuje, że nie podejmowały one działań w zakresie reformowania decyzji o zatwierdzeniu
projektu scalenia lub wymiany gruntów w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy na etapie
postępowania odwoławczego, co często skutkowało jego przewlekłością.
Ponadto należy podkreślić, że wydanie decyzji ostatecznej w postępowaniu opisanym
powyżej winno nastąpić w ściśle ustalonych terminach agrotechnicznych z uwzględnieniem
aktualnego stanu obejmowania w posiadanie poszczególnych kategorii gruntów rolnych, co
wymaga stałego współdziałania służb wojewody z innymi organami administracji publicznej
odpowiedzialnymi np. za przyznawanie płatności bezpośrednich (Agencja Restrukturyzacji i
Modernizacji Rolnictwa).
Kolejna zmiana (art. 8 ust. 1 i 2) polega na doprecyzowaniu zasady ekwiwalentności.
Projektowany przepis wskazuje, że każdy uczestnik scalenia otrzymuje w zamian za grunty
dotychczas posiadane grunty o równej wartości szacunkowej, z wyjątkiem gdy:
- wydzielenie należnego ekwiwalentu jest technicznie niemożliwe lub gospodarczo
nieuzasadnione, ale różnica ta nie może przekraczać 3% wartości gruntów posiadanych przed
scaleniem;
- na obszarze scalenia brak jest gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a z obszaru
scalenia wydziela się grunty na cele miejscowej użyteczności publicznej z gruntów
przysługujących poszczególnym uczestnikom poprzez stosowne zmniejszenie należnego im
ekwiwalentu.
Ponadto, dotychczasowe zapisy powodowały, iż w przypadku stosowania dopłat
pomiędzy rolnikami (uczestnikami scalenia) z tytułu powiększenia gospodarstwa rolnego przy
zastosowaniu tolerancji 3% osoba zmniejszająca obszar swojego gospodarstwa otrzymywała
dopłatę pomniejszoną właśnie o te 3%. Zasadne wydaje się wprowadzenie zasady ścisłej
ekwiwalentności, co oznacza, że osoba zmniejszająca obszar swojego gospodarstwa będzie
zobowiązana wnieść dopłatę na rzecz osoby powiększającej obszar swojego gospodarstwa w
pełnym zakresie (art. 8 ust. 3).
Zmiana w art. 17 ust. 1 polega na wskazaniu, że grunty na cele miejscowej użyteczności
publicznej, pod ulice i drogi publiczne oraz na wykonane i utrzymywane na koszt Skarbu
Państwa albo przewidziane do takiego wykonania i utrzymywania urządzenia melioracji
wodnych podstawowych wydziela się z gruntów Agencji Nieruchomości Rolnych. Jeżeli
natomiast na terenie objętym scaleniem nie ma gruntów Zasobu Własności Rolnej Skarbu
Państwa, to grunty na wyżej wymienione cele wydziela się z gruntów uczestników scalenia.
Projektowana zmiana w art. 17 ust. 2 określa, że uczestnicy scalenia w drodze
uchwały wybierają cele miejscowej użyteczności publicznej oraz określają procentową
wielkość zmniejszenia wartości należnych im gruntów i w ten sposób projektowany przepis
stanowi ochronę ich prawa własności do gruntów objętych scaleniem.
Dodatkowo, proponuje się doprecyzowanie zakresu obowiązywania przepisów Kodeksu
postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących scaleń gruntów (art. 33). Zgodnie z
obecnie obowiązującymi przepisami ustawy o scalaniu i wymianie gruntów w sprawach
nieuregulowanych niniejszą ustawą mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania
administracyjnego. Oznacza to, że w przypadku decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia
mogą być stosowane także tryby nadzwyczajne, co oznacza, że strony (uczestnicy
postępowania) mogą występować z wnioskami o stwierdzenie nieważności decyzji
zatwierdzającej projekt scalenia gruntów nawet po kilkudziesięciu latach od jego
zatwierdzenia, gdy upłynęły już terminy np. zasiedzenia.

Ocena Skutków Regulacji

Niniejszy projekt ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. Projektowane regulacje nie są
objęte zakresem regulacji prawa Unii Europejskiej.
Wejście w życie projektowanej ustawy zmieniającej może spowodować odciążenie
finansowania scaleń gruntów z Działu 010 Rolnictwo i Łowiectwo, gdyż zgodnie z
projektowanymi przepisami inwestor, realizujący inwestycję celu publicznego, będzie
zobligowany do pokrycia kosztów prac scaleniowych lub wymiennych i zagospodarowania
poscaleniowego. Koszty te, stanowiące część kosztów całej inwestycji, dotyczą jedynie tych
obszarów, na które inwestycja wpływa dezorganizująco. Jednocześnie po stronie inwestora
nabywanie gruntów w procesie scaleniowym zostanie ograniczone do niezbędnego minimum
(ustalanego w projekcie scalenia), gdyż instytucja scalania gruntów może być traktowana jako
zastępująca instytucję wywłaszczeń nieruchomości na takie cele.
Należy wskazać, że nie jest możliwe oszacowanie wielkości środków, które mogą
odciążyć finansowanie scaleń gruntów z Działu 010 Rolnictwo i Łowiectwo, gdyż nie sposób
określić wszystkich inwestycji celu publicznego i wielkości obszarów, na które te inwestycje
oddziałują dezorganizująco.
Wejście w życie projektu ustawy nie wpłynie na rynek pracy, na konkurencyjność
gospodarki i przedsiębiorczość, w tym na funkcjonowanie przedsiębiorstw.
Zaproponowane
rozwiązania prawne pozwolą włączyć instytucję scalania i wymiany
gruntów w realizację inwestycji celu publicznego. Takie działanie pozwoliłoby na
zminimalizowanie negatywnych skutków realizacji inwestycji na strukturę przestrzenną
gospodarstw rolnych. Ponadto, scalenia gruntów na takich obszarach prowadzą do zwiększenia
akceptacji społecznej niezbędnych inwestycji infrastrukturalnych, gdyż w trakcie postępowania
scaleniowego przedstawiciele społeczności lokalnych biorą bezpośredni udział m.in. w
opracowywaniu projektu scalenia.

Projekt nie został poddany konsultacjom w myśl art. 34 ust. 3 Uchwały Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
(M.P. z 2012 r. poz. 32).