Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2013

VI. ODDZIAŁYWANIE NA DŁUG SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
Zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Minister
Finansów sprawuje kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania
zasady stanowiącej, iż państwowy dług publiczny nie może przekroczyć 60% wartości rocznego
PKB.
W przypadku innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych, autonomicznych w
zaciąganiu zobowiązań, oddziaływanie na wielkość zadłużenia ma charakter pośredni i wynika z
zapisów ustawy o finansach publicznych. Zawierają one przede wszystkim ograniczenia
nałożone na sposób zaciągania zobowiązań przez JST oraz procedury ostrożnościowe i
sanacyjne, obowiązujące jednostki sektora finansów publicznych w przypadku, gdy relacja
państwowego długu publicznego do PKB przekroczy próg 50%, 55% i 60%.
VI.1. Zmiany w rozwiązaniach regulacyjnych
Najważniejszą zmianą legislacyjną, która miała bezpośredni wpływ na zarządzanie długiem
publicznym było wzmocnienie systemu zarządzania płynnością budżetu państwa, wprowadzone
w maju 2011 r. nowelizacją ustawy o finansach publicznych. Polegała ona na wprowadzeniu:
• obowiązku lokowania wolnych środków państwowych funduszy celowych, agencji
wykonawczych oraz niektórych innych jednostek sektora finansów publicznych na rachunku
Ministra Finansów,
• możliwości lokowania przez jednostki samorządu terytorialnego oraz inne jednostki sektora
finansów publicznych wolnych środków w formie depozytu prowadzonego przez Ministra
Finansów.
Tzw. konsolidacja zarządzania płynnością sektora stanowiła zmianę systemową, prowadzącą
do zwiększenia efektywności zarządzania aktywami sektora. Jej wynikiem jest zmniejszenie
potrzeb pożyczkowych o wykorzystane wolne środki jednostek sektora finansów publicznych,
jak również obniżenie poziomu państwowego długu publicznego i kosztów obsługi długu SP,
przy zachowaniu samodzielności jednostek w dysponowaniu środkami potrzebnymi na realizację
ich zadań. Na koniec 2011 r. stan wolnych środków ulokowanych przez jednostki na rachunku u
Ministra Finansów wyniósł 24,5 mld zł, co spowodowało obniżenie państwowego długu
publicznego w 2011 roku o ok. 23,1 mld zł.
Zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych od dnia 1 stycznia
2011 r. obowiązują zasady zrównoważonego budżetu bieżącego JST, a od 2014 r. zacznie
obowiązywać system indywidualnych limitów dotyczących zaciągania długu, uzależniających
możliwą wysokość zadłużenia poszczególnych jednostek od zdolności do jego spłaty8.
Opracowany został projekt ustawy o finansach publicznych, w którym planuje się
wprowadzenie zmian w następujących obszarach:
• Reguła fisklana dla jednostek samorządu terytorialnego polegająca na wprowadzeniu limitu
deficytu sektora samorządowego oraz stałym monitorowaniu przez Ministerstwo Finansów
planowanego wyniku finansowego sektora samorządowego w ujęciu kolejnych czterech lat.
Ponadto planuje się wdrożenie procedury korekty nadmiernego deficytu, wprowadzenie
mechanizmów zapewniających egzekwowanie nieprzekraczania limitu deficytu oraz
ustanowienie systemu przepływu informacji o finansach sektora samorządowego,
umożliwiającego kontrole i monitoring deficytu sektora samorządowego;
• Docelowa stabilizująca reguła wydatkowa, której celem będzie stabilizacja nominalnego
wyniku sektora instytucji rządowych i samorządowych w relacji do PKB na poziomie
równym średniookresowemu celowi budżetowemu (ang. medium term objective – MTO,
obecnie -1% PKB) w średnim okresie oraz utrzymywanie długu publicznego w relacji do

8 Zasady i limity zaciągania zobowiązań przez JST omówione zostały w aneksie 2.

36
PKB poniżej określonego poziomu. Reguła będzie miała charakter wydatkowy, a więc
nakładać będzie ograniczenia na tempo wzrostu wydatków publicznych. Łączny limit
wydatkowy dla sektora instytucji rządowych i samorządowych po wyłączeniu środków z
bezzwrotnej pomocy unijnej, których ostatecznym beneficjentem są jednostki tego
sektora, będzie wyznaczany w oparciu o średniookresowe tempo wzrostu realnego PKB
oraz prognozę inflacji. Reguła przewiduje korektę tempa wzrostu wydatków poniżej
średniookresowego tempa wzrostu PKB w trzech przypadkach: (1) nadmiernego ujemnego
odchylenia wyniku nominalnego od celu w średnim okresie, (2) przekroczenia przez dług
publiczny poziomu referencyjnego, (3) objęcia Polski procedurą nadmiernego deficytu.
Ograniczenie wydatków będzie odbywało się jednak wyłącznie przy dostatecznie dobrej
koniunkturze, tak aby uniknąć ryzyka procyklicznego oddziaływania mechanizmu
korygującego;
• Procedury ostrożnościowe i sanacyjne - planowana jest modyfikacja w ustawie o finansach
publicznych procedur ostrożnościowych i sanacyjnych w przypadku przekroczenia przez
relację państwowego długu publicznego do PKB progu 50% lub 55% oraz modyfikacja w
ustawie o podatku od towarów i usług mechanizmów warunkowego podwyższania stawek
podatku VAT w przypadku przekroczenia przez relację państwowego długu publicznego do
PKB progu 55%. Ograniczenia wynikające z przekroczenia progu 50% lub 55%, w tym
związane z niestosowaniem warunkowego podwyższania stawek podatku VAT, nie
obowiązywałyby w przypadku, gdyby kwota relacji państwowego długu publicznego do
PKB przeliczona na złote wg kursów średnich w roku oraz pomniejszona o wolne środki
finansowe Ministra Finansów na koniec roku budżetowego służące finansowaniu potrzeb
pożyczkowych budżetu państwa w następnym roku budżetowym nie przekraczała
odpowiednio 50% lub 55%. Proponowane rozwiązanie pozwoli ograniczyć negatywny
wpływ wahań kursu walutowego (jako czynnika zewnętrznego, o dużej zmienności i
podatnego na działania spekulacyjne) oraz zaciągania zobowiązań na prefinansowanie w
danym roku potrzeb pożyczkowych następnego roku na stosowanie sankcji przewidzianych
w procedurach ostrożnościowych zmierzających do zmniejszenia relacji długu do PKB.
Jednocześnie proponowana zmiana nie powoduje zmiany metodologii liczenia państwowego
długu publicznego.
VI.2. Założenia strategii udzielania poręczeń i gwarancji
Z udzielaniem przez podmioty sektora finansów publicznych, w tym przede wszystkim przez
SP, poręczeń i gwarancji wiąże się ryzyko generowania kosztów obsługi długu powstających na
skutek wypłaty gwarancji i poręczeń. Gwarancje i poręczenia stanowią dług potencjalny, który
może przekształcić się w dług rzeczywisty przy realizacji wymagalności.
W celu ograniczenia ryzyka związanego z udzielaniem gwarancji i poręczeń Skarbu Państwa
przy jednoczesnym zachowaniu korzyści z ich stosowania jako instrumentu polityki
gospodarczej państwa, należy utrzymać następujące zasady:
• koncentracja udzielania poręczeń i gwarancji na wspieraniu inwestycji prorozwojowych
z zakresu infrastruktury, ochrony środowiska, tworzenia nowych miejsc pracy oraz rozwoju
regionalnego, przede wszystkim realizowanych w oparciu o fundusze z UE (kredyty
i obligacje poręczone lub gwarantowane przez SP powinny umożliwić pozyskanie funduszy
UE), a także na wsparcie innych zadań inwestycyjnych wynikających z ewentualnych
nowych programów wsparcia przewidujących udzielanie poręczeń i gwarancji zgodnie
z zasadami UE;
• poręczenia i gwarancje mogą być również wykorzystane dla działań, które mogą być
potencjalnie podjęte w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków działania polskiego
systemu finansowego w obliczu globalnego kryzysu finansowego i gospodarczego;
• ograniczenie roli szczególnie ryzykownych dla SP poręczeń i gwarancji udzielanych na
podstawie ustaw specjalnych, tzw. „sektorowych”.

37
Wartość udzielanych w danym roku nowych poręczeń i gwarancji ograniczana jest poprzez
ustawę budżetową. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach i gwarancjach
udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, ustawa budżetowa corocznie
określa łączną kwotę, do wysokości której mogą być udzielane przez Skarb Państwa poręczenia i
gwarancje. Limit na 2013 r. w projekcie ustawy budżetowej został ustalony na poziomie
300 mld zł.
Skala wykorzystania instrumentu gwarancji i poręczeń SP będzie wynikała przede
wszystkim z kontynuacji inwestycji infrastrukturalnych, jak i z ewentualnych działań, które
mogą być potencjalnie podjęte w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków działania
polskiego systemu finansowego w obliczu globalnego kryzysu finansowego i gospodarczego.
Istotny wpływ we wzroście potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji SP będą
miały poręczenia i gwarancje udzielane następującym podmiotom:
• Bankowi Gospodarstwa Krajowego na emisję obligacji oraz spłatę kredytów zaciąganych na
rzecz Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) w celu współfinansowania budowy
infrastruktury drogowej;
• PKP Polskim Liniom Kolejowym S.A. na spłatę kredytów zaciąganych w celu
współfinansowania modernizacji infrastruktury kolejowej.
VI.3. Zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych innych niż Skarb
Państwa
Przy przyjętych założeniach nominalne zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych
innych niż SP w horyzoncie Strategii wzrośnie z 97,8 mld zł do 107,4 mld zł przed konsolidacją
i z 74,8 mld zł do 78,9 mld zł po konsolidacji. Wzrost ten będzie wypadkową:
• malejących w kolejnych latach deficytów, a następnie występowania nadwyżek budżetów
JST,
• niewielkiego wzrostu zadłużenia SPZOZ,
• stabilizacji zadłużenia pozostałych jednostek sektora rządowego i samorządowego.
Wykres 29. Zadłużenie innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji w
podziale na sektory (w mld zł)
Przed konsolidacją
Po konsolidacji
120
130
107,3
108,7
109,0
107,4
110
120
97,8
100
110
90,1
22,5
22,5
23,9
22,5
90
100
19,1
80
76,8
18,2
90
79,1
80,1
80,4
78,9
80
74,8
70
12,9
67,8
70
60
56,7
2,9
2,9
1,5
1,5
1,5
60
2,3
50
50
2,0
40
59,9
70,4
76,8
81,2
84,5
84,9
83,4
40
30
64,3
70,3
74,3
77,3
77,6
76,1
30
53,5
20
20
10
4,1
1,5
1,9
2,1
1,7
1,7
1,5
10
1,2
1,3
1,6
1,8
1,4
1,3
1,3
0
0
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Sektor rządowy
Sektor samorządowy
Sektor ubezpieczeń społecznych
Sektor rządowy
Sektor samorządowy
Sektor ubezpieczeń społecznych










38
Wykres 30. Zadłużenie innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji –
relacja do PKB i udział w zadłużeniu SFP
Przed konsolidacją
Po konsolidacji
16%
16%
14%
14%
11,6%
11,4%
11,0%
10,9%
12%
10,5%
10,2%
12%
8,6%
8,8%
9,1%
9,0%
10%
10%
8,3%
8,5%
7,6%
8,0%
8%
6,4%
6,1%
5,9%
6,1%
8%
5,4%
5,8%
5,4%
6%
6%
4,0%
4,4%
4,6%
4,7%
4,5%
4,3%
3,9%
4%
4%
2%
2%
0%
0%
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Udział w zadłużeniu SFP
W relacji do PKB
Udział w zadłużeniu SFP
w relacji do PKB


Zadłużenie przed konsolidacją pozostałego sektora w relacji do PKB w horyzoncie Strategii
będzie kształtować się na poziomie ok. 5,9%, a zadłużenie po konsolidacji na poziomie
ok. 4,4%. Udział tej grupy jednostek w zadłużeniu sektora finansów publicznych przed
konsolidacją będzie kształtować się na poziomie ok. 11,0%, a po konsolidacji na poziomie ok.
8,7%.
VI.3.1. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego
W Strategii założono, że zadłużenie JST oraz ich związków będzie rosło do 2015 roku,
jednak tempo przyrostu będzie malało i będzie pochodną malejącego łacznego deficytu tej grupy
jednostek. W 2016 roku przewidywany jest spadek długu JST, będący wypadkową łącznej
nadwyżki tej grupy jednostek.
Potrzeby pożyczkowe JST będą wynikać z wydatków inwestycyjnych, przede wszystkim
przeznaczonych na realizację projektów infrastrukturalnych, w tym współfinansowanych
środkami z funduszy UE. Podobnie jak w latach poprzednich, najwięcej długu będą generować
miasta na prawach powiatu oraz gminy.
Dominującym instrumentem w finansowaniu potrzeb pożyczkowych JST pozostaną kredyty
pozyskiwane z banków komercyjnych na rynku krajowym. Przewiduje się utrzymanie istotnej
roli zadłużenia zagranicznego, tak z tytułu obligacji emitowanych na rynkach
międzynarodowych, jak i kredytów z międzynarodowych instytucji finansowych jako
uzupełniającego źródła finansowania potrzeb pożyczkowych tych jedostek.
Obowiązująca od początku 2011 r. reguła zrównoważonego budżetu bieżącego JST będzie
miała wpływ na skalę zaciągania nowych zobowiązań. Zaciąganie zobowiązań przez JST do
2013 r. będzie odbywało się na zasadach określonych w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r.
o finansach publicznych. Reguły zaciągania zobowiązań zdefiniowane w ustawie z dnia 27
sierpnia 2009 r. o finansach publicznych mające na celu przeciwdziałanie nadmiernemu
zadłużaniu się JST zaczną obowiązawać od 2014 r. Na ograniczanie przyrostu długu JST
wpływać mogą również dodatkowe ograniczenia w zakresie deficytu, nad którymi trwają
obecnie prace.
VI.3.2. Zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej
Założono, że zadłużenie SPZOZ przed konsolidacją w horyzoncie Strategii nieznacznie
wzrośnie. Zadłużenie jednostek samorządowych będzie nadal dominować w strukturze całości
zobowiązań SPZOZ.
Zmiany zadłużenia będą wynikiem:
• restrukturyzacji istniejącego zadłużenia SPZOZ – na zasadach wspierających uzdrowienie
gospodarki finansowej poszczególnych zakładów, z uwzględnieniem interesu organów
założycielskich SPZOZ, SP i wierzycieli,

39
• zmian formy prawnej działania jedostek, w tym przekształceń części z nich w spółki prawa
handlowego,
• bieżących wyników finansowych poszczególnych jednostek.
Dominującym składnikiem zadłużenia pozostaną kredyty.
VI.3.3. Zadłużenie pozostałych jednostek
W strukturze zadłużenia pozostałych jednostek sektora finansów publicznych dominującym
składnikiem będą kredyty i pożyczki, w tym pożyczki udzielone z budżetu państwa na rzecz
FUS. Oczekuje się, że zadłużenie po konsolidacji FUS będzie istotnie niższe niż przed
konsolidacją w związku z wykorzystywaniem pożyczek z budżetu państwa jako instrumentu
finansowania.

































40