Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2013

Wykres 17. Struktura zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego w podziale na szczeble
100%
2%
4%
3%
3%
4%
6%
8% 8%
8%
8%
9%
4%
8%
6%
7%
8%
9% 10% 10% 10% 10% 10% 9% 9%
80%
42% 52% 51% 50% 49% 45%
60%
44% 44% 46% 43% 43% 44%
40%
51%
20%
39% 38% 40% 38% 38% 38% 38% 36% 40% 40% 38%
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
Gminy
Miasta na praw ach pow iatu
Pow iaty
Wojew ództw a
W 2011 r. w 32 JST (wobec 17 w 2010 r.) wskaźnik zadłużenia pomniejszonego o
zobowiązania na realizację programów i projektów z udziałem środków z UE do dochodów
przekroczył 60%. Zdecydowana większość jednostek przekraczających wskaźnik będący
limitem określonym w ustawie o finansach publicznych to gminy, w 2011 r. tylko jeden powiat
przekroczył dopuszczalną wartość wskaźnika.
Tabela 5. Liczba zadłużonych JST z uwzględnieniem relacji długu do dochodów w okresie 2010 - 2011
Liczba
Liczba zadłużonych JST

Grupa jednostek
JST
Wskaźnik dług/dochody*
ogółem ogółem i<10% 10%<i<30% 30%<i<50% 50%<i<60% i>60%
Gminy
2414
2276
406
968
746
139
17
Miasta na prawach powiatu
65
65
4
23
32
6
0
XII Powiaty
314
310
54
163
82
11
0
2010
Województwa
16
16
3
5
7
1
0
Ogółem
2809
2667
467
1159
867
157
17
Gminy
2414
2305
322
917
825
210
31
Miasta na prawach powiatu
65
64
2
18
30
14
0
XII Powiaty
314
311
48
159
91
12
1
2011
Województwa
16
16
3
3
8
2
0
Ogółem
2809
2696
375
1097
954
238
32
* Wskaźnik poziomu zadłużenia bez zobowiązań na realizację programów i projektów realizowanych z udziałem środków
unijnych do wykonanych dochodów, którego relacja do dochodów stanowi limit zadłużenia samorządów.
Wykres 18. Zadłużenie do dochodów miast wojewódzkich w 2011 r.
80,0
71,8
70,0
64,0
64,2
62,6
59,7
57,9
58,3
59,8
58,3
55,9
60,0
55,1
58,2
52,9
48,9
53,8
54,2
48,9
50,5
48,3 48,3
50,0
46,4
44,2
46,9
44,2
35,8
37,6
37,5
40,0
27,6 27,6
27,8
30,0
23,9
20,0
17,0
10,0
0,0
le
n
e
k
z
k
ń
ź
o
e
ra
lin
in
w
a
c
s
w
a
d
w
p
ty
lc
c
to
z
ic
ó
b
ó
w
ń
ó
ie
u
e
z
s
a
z
a
ła
n
ó
k
O
ls
w
z
K
G
L
z
s
ły
z
s
c
Ł
o
d
o
ra
O
to
a
c
e
a
n
z
z
ia
rs
g
G
ro
P
K
K
lo
S
R
B
a
d
y
W
ie
W
B
Z
Zadłuż enie do dochodów
Zadłuż enie bez zobow iązań na realizację projektów unijnych do dochodów


21
Dominowało zadłużenie krajowe, choć udział zadłużenia zagranicznego stale się zwiększał i
na koniec czerwca 2012 r. wynosił ok. 18,2%. W strukturze zobowiązań JST i ich związków
największy udział stanowiły kredyty i pożyczki.
Wykres 19. Struktura długu jednostek samorządu terytorialnego i ich związków
wg instrumentu
2%
wg miejsca emisji
3%
100%
4%
100%
8%
11%
10%
7%
5%
4%
2%
1%
1%
1%
1%
0%
1%
0%
0%
11%
15%
18%
17%
18%
18%
14%
16%
16%
16%
15%
15%
16%
10%
13%
8%
8%
8%
80%
80%
60%
60%
98%
97%
96%
92%
89%
90%
89%
85%
82%
83%
82%
82%
40%
40%
80%
80%
80%
82%
83%
84%
84%
90%
87% 92%
92%
91%
20%
20%
0%
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
Dług krajow y
Dług zagraniczny
Kredy ty i poży czki
Papiery w artościow e
Pozostałe zobow iązania



II.4.2. Zadłużenie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej
Zadłużenie SPZOZ na koniec 2011 r. wyniosło 5,2 mld zł, a na koniec czerwca 2012 r.
5,6 mld zł wobec 5,2 mld zł w 2010 r. Od 2007 r. w strukturze zadłużenia dominującym
składnikiem są kredyty otrzymane. Nadal znaczący udział w zadłużeniu stanowią zobowiązania
wymagalne powstałe w wyniku nieterminowej regulacji zobowiązań. Zmiany w strukturze
zadłużenia w latach 2005-2008 wynikały z ograniczenia wzrostu zobowiązań wymagalnych przy
jednoczesnej realizacji postępowań naprawczych.
Wykres 20. Zadłużenie i struktura przedmiotowa zadłużenia SPZOZ (mld zł)
8
8
100%
6,7 6,8
7% 8%
8% 8%
7
6,2
7
90%
5,9
28%
1,0
5,8
1,2
5,6
6
80%
5,1
5,3
6
0,9
5,2 5,2
46%
1,0 1,1
55%
70%
59% 56% 56% 56% 55%
5
0,7
0,9
1,2
5
1,0 1,1
60%
3,5
4
4
2,9
50%
0,5
93% 92% 92% 92%
3
5,8
3
40%
0,5
5,2
5,6
72%
4,4
4,9 4,7 4,4
2
4,2 4,1 4,4
2
30%
53% 44%
2,5 3,0
20%
41% 44% 44% 44% 45%
1
1
10%
0
0
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
ZOZ > samorządow e
ZOZ > rządow e
Zobow iązania w y magalne
Kredy ty otrzy mane
Pozostałe


Wykres 21. Zadłużenie SPZOZ w podziale na dług wobec sektora finansów publicznych oraz pozostałych
jednostek (mld zł)
8
8
6,7
6,8
7
6,2
7
5,9
5,8
5,6
6
5,1
5,3
5,2 5,2
6
5
3,5
3,9
5
3,5
3,6
4
3,9 3,9
4
2,9
3,2
3,6
3,7
4,0 4,2
3
3
2,4
2
2,1
2
3,3
2,6
2,9
1
1,9
2,0 1,9 1,7 1,5
1
0,8
1,1
1,3 1,3
0
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
Sektor finansów publiczny ch
Pozostałe

W latach 2006-11 zmniejszało się zadłużenie SPZOZ wobec sektora finansów publicznych,
na koniec 2011 r. wyniosło ono ok. 1,3 mld zł. i utrzymywało się na tym poziomie na koniec

22
czerwca 2012 r. Wpływ na to w szczególności miała restrukturyzacja SPZOZ i częściowo
umarzane pożyczki z budżetu państwa, udzielane na mocy ustawy z 2005 r., oraz spadek
zobowiązań wobec ZUS.
II.4.3. Zadłużenie pozostałych jednostek
Spośród pozostałych podmiotów największą pozycją w latach 2001-11 stanowiło zadłużenie
ZUS i zarządzanych przez ZUS funduszy, na które niemal w całości składały się zobowiązania
FUS. W latach 2003-2008 zadłużenie FUS systematycznie malało w wyniku spłaty kredytów w
bankach komercyjnych oraz konwersji zobowiązań wymagalnych na obligacje SP. W 2009 r.
nastąpił znaczący wzrost zadłużenia FUS (do 12,5 mld zł). Na koniec 2011 r. dług FUS wyniósł
18,2 mld zł a na koniec czerwca 2012 r. 17,3 mld zł. Wzrost zadłużenia FUS był efektem
znaczącej nierównowagi funduszu będącej wynikiem niskiej dynamiki dochodów związanej z
obniżeniem w latach 2007-2008 składki rentowej i spowolnieniem gospodarczym oraz istotnego
wzrostu wydatków związanych ze świadczeniami rentowymi i emerytalnymi.
2011 r. był kolejnym rokiem rosnącej roli pożyczek z budżetu państwa w strukturze
zadłużenia FUS. FUS otrzymał dodatkowe 5,0 mld zł pożyczek z budżetu państwa (stan na
koniec roku wyniósł 15,9 mld zł) oraz zaciągnął kredyt w banku komercyjnym w wysokości 0,8
mld zł. Z drugiej strony, nastąpił spadek zobowiązań wymagalnych o 0,6 mld zł. W I półroczu
2012 r. zadłużenie wobec budżetu państwa nie zmieniło się, natomiast zobowiązania wymagalne
nieznacznie wzrosły o 0,03 mld zł do 1,5 mld zł oraz został spłacony kredyt zaciągnięty w banku
komercyjnym.
Zadłużenie innych podmiotów stanowiło znikomą część długu publicznego (0,1% długu SFP
przed konsolidacją, zarówno w na koniec 2011 r. jak i po II kwartale 2012 r.).
Wykres 22. Zadłużenie innych niż SP, JST i SPZOZ jednostek sektora finansów publicznych (mld zł)
20
18,6
18,8 18,0
20
16,0 16,2 0,6
15,5 3,6
0,7
14,5
15
2,4
15
12,4
3,6 3,3
3,3
2,3 8,9
10
7,9
10
18,2 17,3
15,0
1,8
13,2
2,8
11,2
12,5 12,9
4,0 4,6
5
10,1
5
7,1
1,2
1,8
5,1 2,7 2,8
0
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
ZUS i jego fundusze
Pozostałe


II.5. Gwarancje i poręczenia udzielane przez jednostki sektora finansów
publicznych
Potencjalne (niewymagalne) zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez
jednostki sektora finansów publicznych w ujęciu nominalnym na koniec I półrocza 2012 r.
wyniosły 105,2 mld zł, wobec 97,7 mld zł, tj. 6,4% PKB w 2011 r. oraz 76,0 mld zł, tj. 5,4%
PKB w 2010 r.
Dominujący
udział
w
potencjalnych
(niewymagalnych)
zobowiązaniach
miały
niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez SP. Na koniec
I półrocza 2012 r. wynosiły one 101,8 mld zł wobec 94,3 mld zł, tj. 6,2% PKB w 2011 r. oraz
73,2 mld zł, tj. 5,2 % PKB w 2010 r.
Dotychczasowa działalność SP w zakresie poręczeń i gwarancji nie stwarza istotnych
zagrożeń dla finansów publicznych. Na koniec 2011 r. ok. 90% niewymagalnych zobowiązań z
tytułu gwarancji i poręczeń SP należało do grupy niskiego ryzyka. Długoterminowy
współczynnik ryzyka dla całego portfela poręczeń i gwarancji spadł z ok. 8% do ok. 6%. Wzrost

23
potencjalnych (niewymagalnych) zobowiązań przede wszystkim był wynikiem dużego
wolumenu gwarancji udzielonych na wsparcie rozwoju infrastruktury.
Wykres 23. Niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez SFP i SP
% PKB
6,4%
6,5%
6,0%
6,2%
5,5%
5,4%
5,0%
5,2%
4,5%
4,1%
4,0%
3,7%
3,8%
4,0%
3,5%
3,2%
3,3%
3,6%
3,1%
3,6%
3,0%
2,8%
3,2%
3,2%
2,6%
3,0%
2,5%
2,7%
2,5%
2,0%
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
Niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez SP
Niewymagalne zobowiązania z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostki SFP

Największe kwoty potencjalnych zobowiązań SP wg stanu na koniec czerwca 2012 r.
wynikały z:
- gwarancji udzielonych za Bank Gospodarstwa Krajowego
71,8 mld zł
w tym na wsparcie Krajowego Funduszu Drogowego (KFD)
69,2 mld zł
- gwarancji wypłat z Krajowego Funduszu Drogowego dla Gdańsk
8,7 mld zł
Transport Company S.A
- gwarancji wypłat z KFD dla Autostrady Wielkopolskiej II S.A.
7,8 mld zł
- gwarancji udzielonych za PKP Polskie Linie Kolejowe S.A.
3,7 mld zł
- gwarancji udzielonej za Autostradę Wielkopolską S.A.
3,4 mld zł
- gwarancji udzielonych za Polskie Koleje Państwowe S.A.
3,2 mld zł

24
III. UWARUNKOWANIA STRATEGII
W kolejnych podrozdziałach przedstawiono główne założenia makroekonomiczne przyjęte w
Strategii oraz uwarunkowania mające wpływ na zarządzanie długiem, tj. rozwój krajowego
rynku finansowego i rolę, jaką na nim odgrywają inwestorzy krajowi i zagraniczni, a także
rozwój sytuacji na rynku międzynarodowym, w tym na rynkach na których SP finansuje swoje
potrzeby pożyczkowe.
III.1. Założenia makroekonomiczne Strategii
Ocena sytuacji makroekonomicznej i kierunków polityki fiskalnej przedstawiona została w
uzasadnieniu projektu ustawy budżetowej na 2013 r. Tabela 6 przedstawia założenia
makroekonomiczne Strategii.
Tabela 6. Założenia makroekonomiczne przyjęte w Strategii
Wyszczególnienie
2011
2012
2013
2014
2015
2016
Realny wzrost PKB (%)
4,3
2,5
2,2
2,5
3,5
4,0
PKB w cenach bieżących (mld zł)
1 524,7 1 612,7 1 688,3 1 769,5 1 875,7 1 998,9
Średnioroczny wzrost cen (CPI) (%)
4,3
4,0
2,7
2,3
2,5
2,5
USD/PLN - na koniec roku
3,42
3,28
3,13
2,93
2,89
2,89
EUR/PLN - na koniec roku
4,42
4,10
4,00
3,75
3,70
3,70
Założenia makroekonomiczne Strategii odbiegają od założeń Pogramu Konwergencji.
Aktualizacja 2012 i Wieloletniego Planu Finansowego Państwa, przyjętych przez Radę Ministrów
w kwietniu i w maju 2012 r. Uwzględniony został negatywny wpływ pogarszającej się sytuacji
gospodarczej w strefie euro na wzrost gospodarczy w Polsce, a co za tym idzie również na
sytuację fiskalną, szczególnie w 2012 i 2013 r. Aktualizacji uległy również założenia dotyczące
kursu euro do dolara oraz euro do złotego, uwzględniające wpływ mniej korzystnego otoczenia
makroekonomicznego na rynki walutowe w 2012 r.
III.2. Krajowy rynek skarbowych papierów wartościowych
Istotnym uwarunkowaniem zarządzania długiem jest poziom rozwoju krajowego rynku
finansowego, w tym krajowej bazy inwestorów, jak również rola inwestorów zagranicznych na
rynku krajowym. W warunkach swobodnego przepływu kapitału rozwinięty i głęboki rynek
krajowy pozwala na amortyzację szoków zewnętrznych i odpływu kapitału zagranicznego.
III.2.1. Rozwój bazy inwestorów krajowych
Ostatnia dekada to okres dynamicznego wzrostu wysokości aktywów zarządzanych przez
krajowych inwestorów instytucjonalnych. Na skutek względnie niskiego poziomu
oprocentowania depozytów, następowało odejście od lokat bankowych na rzecz oferujących
potencjalnie wyższe stopy zwrotu funduszy inwestycyjnych i innych produktów finansowych.
Tendencja ta uległa przejściowemu odwróceniu w 2008 r. w wyniku kryzysu na rynkach
finansowych. Spadek aktywów nastąpił głównie w grupie funduszy inwestycyjnych i wynikał
zarówno z umarzania jednostek uczestnictwa w związku z odpływem klientów, jak i spadku cen
aktywów finansowych, przede wszystkim akcji. Aktywa funduszy emerytalnych i towarzystw
ubezpieczeniowych po okresie stabilizacji w 2009 r. powróciły do niewielkiej już tendencji
rosnącej.
Do głównych czynników, które w dalszym ciągu będą decydowały o wartości aktywów
pozostających w zarządzaniu pozabankowych instytucji finansowych należą:
• reforma emerytalna z 1999 r. i powstanie otwartych funduszy emerytalnych (OFE), których
aktywa są regularnie zasilane przez składki przyszłych emerytów. Oczekuje się, że rola OFE
jako nabywcy SPW będzie w kolejnych latach stopniowo malała w związku ze
zmniejszeniem od 1 maja 2011 r. składki do OFE z 7,3% do początkowo 2,3% a docelowo –
od 2017 r. – do 3,5% podstawy składki emerytalnej, jak również stopniowym zwiększaniem
limitu inwestycji w akcje oraz nabywaniem nieskarbowych papierów dłużnych (np.

25