Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2013

II. Ograniczenia celu – mierzalne
Stopień
Wartość
Ograniczenie
Sposób realizacji
Miara
realizacji*
2010
2011 VI 2012
• Ograniczenie emisji bonów
Średnia
skarbowych i oddłużenie w
zapadalność



bonach skarbowych
(w latach)
• Wzrost sprzedaży obligacji
- kraj
4,30
4,25
4,30
średnio- i długoterminowych w I
- zagranica
8,13
7,77
7,65
połowie 2012 r. (64% ogółu SPW - razem
5,38
5,40
5,38
sprzedanych na przetargach) po
spadku w 2011 r. (41%) ze
Udział w SPW



względu na niekorzystne
krajowych:
Ryzyko
uwarunkowania rynkowe
Zadowalający
refinansowania
• Duża rola przetargów zamiany
(w okresie styczeń 2011 r. –
czerwiec 2012 r. odkupiono 38%

- SPW do 1
zadłużenia początkowego
19,0% 19,9%
18,3%
roku
obligacji odkupywanych na



- bonów
przetargach zamiany)
5,5%
2,3%
2,2%
• Stabilny poziom średniej
skarbowych

zapadalności długu krajowego i
długu ogółem, mimo zmiennych
warunków rynkowych
• Wzrost udziału długu
zagranicznego powyżej
Udział długu
zakładanego w strategii (przedział zagranicznego
27,8% 32,0% 31,4%
20-30%) wynikał w dużej mierze w długu SP
z czynników zewnętrznych –
deprecjacji złotego
• Udział euro był nieznacznie
niższy niż zakładany w Strategii,
Ryzyko kursowe
Zadowalający
co było efektem zwiększonego
udziału nowych emisji w dolarze
Udział długu w
w 2011 r. oraz większej
deprecjacji złotego wobec dolara
euro w długu
71,5% 66,9% 67,4%
niż wobec euro w ostatnich
zagranicznym
miesiącach 2011 r.
• Kontynuacja długoterminowego
finansowania nierynkowego w
MIF
Duration



• Duration długu krajowego
(w latach)
pozostawało w określonym w
- kraj
2,97
2,80
2,87
Strategii przedziale 2,5-4,0 lata
- zagranica
5,54
5,07
5,48
Ryzyko stopy
•
Wysoki
Ryzyko długu zagranicznego
- razem
3,74
3,56
3,76
procentowej
pozostawało na bezpiecznym
ATR (w latach)



poziomie i nie stanowiło
ograniczenia dla celu
- kraj
3,48
3,25
3,25
minimalizacji kosztów
- zagranica
7,19
6,81
6,76
- razem
4,52
4,41
4,38

16

III. Ograniczenia celu – niemierzalne
Stopień
Ograniczenie
Sposób realizacji
realizacji*
Głównymi instrumentami zarządzania ryzykiem płynności były:
• przetargi zamiany (służące ograniczaniu ryzyka refinansowania przy wykupie
dużych emisji),
• oprocentowane lokaty złotowe w NBP - w 2011 r. utworzono lokaty o łącznej
wartości 155,0 mld zł, a w I półroczu 2012 r. 55,2 mld zł,
• lokaty złotowe dokonywane za pośrednictwem BGK, obejmujące transakcje
warunkowe typu buy-sell-back oraz lokaty międzybankowe. W 2011 r. zawarto
transakcje o łącznej wartości 907,7 mld zł, a w I półroczu 2012 r. 417,5 mld zł;
• transakcje rynkowej wymiany walut typu FX swap pozwalające na okresowe
wykorzystanie posiadanych walut w celu pozyskania środków złotowych.
W przeprowadzonych transakcjach zamieniono równowartość 0,4 mld EUR
w 2011 r. i 1,4 mld USD w I półroczu 2012 r. na środki złotowe z
jednoczesnym przyrzeczeniem wykonania transakcji odwrotnych po z góry
określonym kursie wymiany. Transakcje wpłynęły na zmniejszenie stanu
środków walutowych oraz zwiększenie stanu środków złotowych;
• utrzymywanie środków na oprocentowanych rachunkach w NBP oraz w formie
Ryzyko
Wysoki
oprocentowanych lokat walutowych – średni stan w 2011 r. wyniósł
płynności
0,8 mld EUR, a w I półroczu 2012 r. 0,3 mld EUR;
• oprocentowane lokaty walutowe w BGK - w 2011 r. zawarto lokaty na kwotę
132,0 mld EUR, a w I półroczu 2012 r. 93,5 mld EUR;
• odkup bonów skarbowych na przetargach służący ograniczeniu ryzyka
refinansowania;
• wprowadzenie w 2011 r. w porozumieniu z NBP regularnej sprzedaży części
środków walutowych z funduszy unijnych bezpośrednio na rynku walutowym
(w 2011 r. na rynku sprzedano łącznie waluty o równowartości 11,0 mld EUR);
• rozpoczęcie w maju 2011 r., zgodnie ze znowelizowaną ustawą o finansach
publicznych, lokowania wolnych środków jednostek sektora finansów
publicznych na rachunkach Ministra Finansów w BGK. Na koniec czerwca
2012 r. zgromadzono środki w wysokości 28,3 mld zł.
Poziom płynnych aktywów budżetu państwa w 2011 r. (średnio 12,8 mld zł na
rachunkach złotowych i równowartość 2,4 mld EUR na rachunkach walutowych) i
w I połowie 2012 r. (odpowiednio 7,4 mld zł i 2,0 mld EUR) zapewnił bezpieczną
realizację przepływów budżetowych.
• Lokaty w BGK, zabezpieczone SPW, nie generowały ryzyka kredytowego.
• Funkcjonuje system limitów kredytowych dla lokat niezabezpieczonych.
• Ryzyko związane z transakcjami na instrumentach pochodnych jest
ograniczane poprzez wybór partnerów o wysokiej wiarygodności kredytowej
(warunkiem niezbędnym zawarcia transakcji jest posiadanie podpisanej z MF
Umowy Ramowej lub Umowy Głównej ISDA).
•
Ryzyko
Funkcjonuje system zabezpieczeń transakcji na instrumentach pochodnych w
Wysoki
postaci blokady papierów skarbowych w KDPW. Systemem tym objęte są
kredytowe
banki krajowe, które mają podpisaną Umowę Ramową powiązaną z umową
zabezpieczającą. Transakcje zabezpieczone nie generują ryzyka kredytowego.
• Ryzyko kredytowe transakcji niezabezpieczonych dywersyfikowane jest
poprzez limity nałożone na łączną wartość transakcji zawieranych z
poszczególnymi
partnerami.
Wiarygodność
kredytowa
potencjalnych
partnerów jest na bieżąco monitorowana.
• Zawierano wyłącznie transakcje krótkoterminowe (do roku).

17
• Zarządzanie długiem skupione w jednej jednostce organizacyjnej MF.
Ryzyko
• Odpowiednia infrastruktura techniczna do zawierania transakcji rynkowych.
Zadowalający
operacyjne
• Bezpieczeństwo informacji związanych z zarządzaniem długiem.
• Zintegrowana baza danych długu SP.
• Na poziom kosztów obsługi w 2011 r. miały wpływ transakcje swapowe
zawarte w 2010 r. (zwiększenie kosztów o 0,67 mld zł w 2010 r. i zmniejszenie
o 0,68 mld zł w 2011 r.) oraz w 2011 r. (zwiększenie kosztów o 1,56 mld zł w
2011 r. i zmniejszenie o 1,61 mld zł w 2012 r.) Celem transakcji zawartych w
2011 r. było dążenie do kształtowania kosztów obsługi długu w danym roku na
Rozkład kosztów
poziomie zgodnym z limitami z ustawy budżetowej przy jednoczesnym
obsługi długu w
Zadowalający
obniżeniu kosztów w roku następnym;
czasie
• Przy emisji nowych serii SPW brany był pod uwagę równomierny rozkład
płatności z tytułu ich obsługi. Kupony nowych emisji ustalane były na
poziomie zbliżonym do ich rentowności.
• Do równomiernego rozkładu kosztów przyczyniały się przetargi zamiany
obligacji zapadających w kolejnym roku oraz przetargi odkupu bonów
skarbowych.
*) Wg skali: wysoki, zadowalający, umiarkowany, niski.
II.4. Wielkość i struktura pozostałego długu sektora finansów publicznych
Dług podmiotów innych niż SP stanowił na koniec 2011 r. 10,5% długu sektora finansów
publicznych przed konsolidacją (8,3% po konsolidacji) wobec 9,9% (7,6%) na koniec 2010 r. Po
pierwszym półroczu 2012 r. wielkości te kształtowały się odpowiednio na poziomie 10,0% oraz
7,9%. Największy udział w tej części długu miał dług sektora samorządowego, w szczególności
zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego (JST). Udział zadłużenia sektora ubezpieczeń
społecznych przed konsolidacją systematycznie spadał do 2008 r., począwszy od 2009 r. nastąpił
jego wzrost do poziomu 2,0%. Różnica pomiędzy saldem zadłużenia sektora ubezpieczeń
społecznych od 2010 r. przed i po konsolidacji wynika z faktu, iż przejściowe niedobory
środków finansowych w FUS były od 2009 r. finansowane pożyczkami z budżetu państwa.
Wykres 11. Zadłużenie innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji w
podziale na sektory (mld zł)
Przed konsolidacją
90,1 88,3
70
Po konsolidacji
67,8 66,7
90
70
90
76,8
2,3
56,7
1,5
80
18,2 17,3 80
60
60
62,1
70
12,9
47,5 2,0
70
50
50
60
60
12,5
7,0
50
40
32,3
40
37,5
50
36,9 37,7 36,9 39,7 35,9 39,4
30,1 30,1 28,2 29,7 28,5
40
30,7
25,8
63,8
5,1
2,8
40
30
2,8
64,3
30
2,7
59,9 70,4 69,3
19,5
53,5
30
16,3 12,3 10,8 7,5
11,4 10,1 7,1
5,1
2,7
45,3
30
14,2
20
9,3
39,3
20
20
30,9 31,1 33,9
20
7,3
14,9 18,5 21,8 24,5 27,3
10
4,4
10
10,8 14,1 16,6 18,4 20,2 23,3 24,5 28,1
10
10
1,6
2,7
2,9
2,4
2,1
3,6
2,1
2,8
4,1
1,5
1,7
2,5
2,2
1,6
1,4
0,9
1,4
1,3
1,4
1,2
1,2
1,3
1,4
0
0
0
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
Sektor rządowy
Sektor samorządowy
Sektor ubezpieczeń społecznych
Sektor rządowy
Sektor samorządowy
Sektor ubezpieczeń społecznych













18
Wykres 12. Udział zadłużenia innych niż SP jednostek sektora finansów publicznych przed i po konsolidacji
w długu sektora finansów publicznych i w relacji do PKB
12%
Po konsolidacji
12%
10,3%
Przed konsolidacją
10,5%
9,8%
9,9%
10,0%
8,9%
10%
8,6%
9,0%
10%
7,7% 7,7%
7,9%
7,3% 7,4%
8,3%
6,7%
7,0%
8%
6,5%
8%
6,4%
7,1% 7,6%
5,9%
6,0% 5,9%
5,4%
5,4% 5,4%
4,6%
4,6%
6%
6%
4,4%
3,9%
4,4% 4,1% 3,8% 3,7% 3,1% 3,1%
3,2% 3,6% 3,3% 2,9%
4,0%
2,8%
3,5%
4%
4%
2,5%
2,4% 2,5%
2%
2%
0%
0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
VI'12
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
VI'12
udział w długu SFP
w relacji do PKB
udział w długu SFP
w relacji do PKB

Wykres 13. Zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych innych niż SP przed konsolidacją (mld zł i
struktura)
90,1 88,3
100%
1%
1%
8%
6%
5%
3%
5%
10%
9%
7%
6%
4%
76,8
0,6
0,7
8%
7%
80,0
80
13%
17% 20%
20%
3,3
18,2 17,3
19%
20%
16% 15%
62,1
27%
80%
5,2
12,9
5,6
30%
7%
6%
6%
43% 40%
17%
3,6
9%
60,0
5,2
60
18%
12,5
60%
16%
37,5
39,7
14%
36,9 37,7 36,9
39,4
35,9
5,3
1,8
40,0
30,7
40
10%
9%
3,6
3,3
2,3
1,8
2,8
1,2
2,8
2,7
66,1
40%
64,7
72% 74%
72% 73%
73%
2,4
6,8
5,9
5,8
55,5
66%
15,0 11,2 10,1
7,1
5,1
58%
63%
13,2
40,7
20,0
3,5
5,1
6,2
6,7
20
20%
40% 41%
47%
51%
2,9
12,3
15,4 17,3 19,1 21,3
25,1 26,0 29,0
0,0
0
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
JST
ZOZ
ZUS i jego fundusze
Pozostałe podmioty
JST
ZOZ
ZUS i jego fundusze
Pozostałe podmioty

W dalszej części podrozdziału przedmiotem analizy jest zadłużenie innych niż SP jednostek
SFP przed konsolidacją.
II.4.1. Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego
Zadłużenie JST i ich związków systematycznie rosło, na koniec 2011 r. wyniosło 66,1 mld zł
wobec 55,5 mld zł na koniec 2010 r. Natomiast po pierwszym półroczu 2012 r. nastąpił
nieznaczny spadek do 64,7 mld zł. W 2009 r. odnotowano znaczne zwiększenie rocznej
dynamiki zadłużenia (wzrost o 40,3% przed konsolidacją i 45,7% po konsolidacji). W kolejnych
latach dynamika wzrostu wciąż utrzymywała się na wysokim poziomie: w 2010 r. wyniosła ona
odpowiednio 36,2% i 39,0%, a 2011 r. odpowiednio 19,2% i 21,0%. Zadłużenie JST i ich
związków od końca 2008 r. do końca II kwartału 2012 r. wzrosło łącznie o 122,9% przed
konsolidacją i 142,5% po konsolidacji.
Wykres 14. Dług JST i ich związków przed i po konsolidacji oraz roczna dynamika długu
mld zł
50%
45,7%
66,1 64,7
70
61,2 60,5
39,0%
55,5
60
40%
33,2%
50,6
40,3%
50
40,7
36,2%
30%
36,4
40
21,0%
29,0
16,5%
25,1 26,0
25,0
30

20%
25,2% 15,0%
17,7%
20,0 21,2
11,3% 11,7%
19,2%
15,4 17,3 19,1 21,3
20 12,3
12,0 13,8 15,4 17,2
17,8%
9,0
6,1%
10%
11,7%
10
12,5% 10,6% 11,3%
3,7%
0
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
2002
2003 2004 2005
2006 2007
2008 2009 2010
2011
Dług przed konsolidacją
Dług po konsolidacji
Dy namika przed konsolidacją
Dy namika po konsolidacji




19
Wykres 15. Wynik jednostek samorządu terytorialnego i ich związków a zmiany w zadłużeniu (mld zł)
9,7
9,5
17
15,8
16,1
8,5
14,7
7,6
14,1
15
7,5
6,3
11,8
11,7
13
6,5
5,5
4,9
11
4,5
4,1
9
3,1
3,1
3,3
6,7
3,5
3,0
7
2,0
2,4
5,4
2,5
1,8
5,1
4,8
1,3
1,8
1,4
4,1
1,1
5
1,5
0,6
3,8
0,8
0,9
0,8
3,2
3,0
0,4
3,1
2,8
2,8
0,1
0,3
2,5
0,0
0,5
2,8
2,9
2,3
0,5
0,1
0,4
2,1
3
>0,3
>0,1
>0,4
0,1
1,9
1,5
1,8
2,2
>0,5
0,9
0,9
0,8
>0,7
>1,1
>0,4
>0,9
0,9
1,0
0,5
>0,5
>0,8
>1,1
>0,7
>1,0
>1,0
>1,0
1
>1,5 2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
>1
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
III'12
Przyrosty długu
Nadwyżka na koniec okresu
Deficyt na koniec okresu
Przyrost długu

W 2011 r. łącznie JST i ich związki zanotowały deficyt budżetowy w wysokości 10,3 mld zł
wobec 15,0 mld zł w 2010 r. Na wynik JST w 2011 r. złożyły się: deficyty poszczególnych
jednostek w łącznej wysokości 11,8 mld zł oraz nadwyżki w łącznej wysokości 1,5 mld zł. Dług
JST i ich związków w 2011 r. wzrósł natomiast o 10,6 mld zł. Brak wyraźnego związku między
wynikiem JST a przyrostem długu w niektórych latach wynika z agregacji jednostek o różnej
sytuacji budżetowej.
JST zaciągały zobowiązania przede wszystkim w ostatnim kwartale roku, co ma związek z
silną sezonowością ich wyników, choć w latach 2009-2011 r. istotny przyrost długu miał
również miejsce w II i III kwartale roku. Zarówno w I jak i w II kwartale 2012 r. odnotowano
spadek długu JST łącznie o 1,4 mld zł (przy nadwyżce budżetowej 6,6 mld zł). Taka sytuacja
miała miejsce po raz ostatni w 2008 r. W I półroczu 2011 r. dług wzrósł o 0,9 mld zł przy
nadwyżce w wysokości 5,5 mld.
Relacja łącznej kwoty długu JST do dochodów tych jednostek (wskaźnik zadłużenia)
kształtuje się znacznie poniżej ustawowego limitu 60%, choć 2011 r. był kolejnym rokiem jego
istotnego wzrostu, do 38,3% tj. o 4,6 p. proc. w porównaniu z 2010 r. W 2011 r. najwyższy
średni wskaźnik zadłużenia wystąpił w miastach na prawach powiatu (49,4%) a najniższy w
powiatach (26,1%). W 2011 r. wydatki na obsługę długu JST i ich związków wyniosły
2,7 mld zł (tj. 1,6% wydatków ogółem) i były wyższe o 46,9% w stosunku do 2010 r.
Wykres 16. Zadłużenie i koszty obsługi długu oraz ich relacja do dochodów dla JST i ich związków
70
38,3%
40%
3,0
1,6%
1,8%
33,7%
37%
1,6%
60
2,5
34%
1,2%
1,4%
1,1%
50
31%
1,1%
1,0%
26,1%
2,0
0,9% 1,0%
1,2%
0,9%
28%
40
0,9%
1,0%
21,3%
0,7% 0,8%
21,7%
66,1
25%
1,5
20,2%
64,7
30
20,7%
2,7
0,8%
20,5%
19,7%
19,0%
55,5
22%
15,3%
1,0
0,6%
20
40,7
19%
1,9
1,7
16%
1,3
1,4
0,4%
10
0,5
0,9
1,0
0,8
0,9
1,0
0,8
1,0
12,3 15,4 17,3 19,1 21,3 25,1 26,0 29,0
13%
0,2%
0
10%
0,0
0,0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 VI'12
Dług
relacja długu do dochodów
Koszty obsługi długu
relacja kosztów do dochodów

W łącznej kwocie zobowiązań wszystkich JST największą część stanowią zobowiązania
miast na prawach powiatu (42,7% w 2011 r. oraz 43,9% w I półroczu 2012 r.). Udział
zobowiązań gmin w latach 2002-11 utrzymywał się na stosunkowo stabilnym poziomie ok. 36-
40% (na koniec 2011 r. udział wzrósł do 39,5%, po czym na koniec czerwca 2012 r. nieznacznie
obniżył się do poziomu 38,5%), a udział zobowiązań województw i powiatów po kilkuletnim
wzroście ustabilizował się na poziomie ok. 8-10% (na koniec II kwartału 2012 r. wyniósł on
odpowiednio 8,7% oraz 8,9%).

20