Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2016

• działać stabilizująco na rynek krajowy poprzez zapewnienie bezpieczeństwa finansowania
potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w sytuacji przejściowych zaburzeń na rynku
krajowym,
• uwzględniać możliwość sprzedaży walut na rynku walutowym i w NBP jako instrumentu
finansowania potrzeb pożyczkowych i zarządzania środkami walutowymi, z uwzględnieniem
uwarunkowań wynikających z polityki pieniężnej i gospodarczej oraz rachunku finansowego.
Minimalizacja kosztów obsługi długu w długim horyzoncie czasu będzie podlegać
ograniczeniom związanym ze strukturą długu. W związku z tym przyjęto z tytułu:
1) ryzyka refinansowania:
• dążenie do zwiększania roli instrumentów średnio- i długoterminowych w finansowaniu
potrzeb pożyczkowych budżetu państwa na rynku krajowym, w tempie uzależnionym od
popytu ze strony inwestorów,
• utrzymanie średniej zapadalności długu krajowego na poziomie nie niższym niż 4 lata do
czasu zmniejszenia potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz dążenie do osiągnięcia
średniej zapadalności na docelowym poziomie 4,5 roku,
• utrzymanie średniej zapadalności długu Skarbu Państwa na poziomie zbliżonym do 5 lat, z
możliwością jej skrócenia do czasu zmniejszenia potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,
• dążenie do równomiernego rozkładu płatności z tytułu obsługiwanego i wykupywanego długu
krajowego i zagranicznego w kolejnych latach;
2) ryzyka kursowego:
• obniżanie udziału długu nominowanego w walutach obcych w tempie uzależnionym od
warunków rynkowych i budżetowych, docelowo poniżej 30%,
• możliwość stosowania instrumentów pochodnych w celu tworzenia odpowiedniej struktury
walutowej długu oraz finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu państwa,
• utrzymanie w horyzoncie Strategii efektywnego (tj. uwzględniającego transakcje pochodne)
udziału euro w długu w walutach obcych na poziomie co najmniej 70%, z możliwością
przejściowych odchyleń od tego poziomu w przypadku ograniczonego dostępu do rynku euro,
jego nieefektywności lub niekorzystnej sytuacji na rynku instrumentów pochodnych;
3) ryzyka stopy procentowej:
• utrzymywanie ATR długu krajowego w przedziale 2,8-3,8 roku,
• oddzielanie zarządzania ryzykiem stopy procentowej od zarządzania ryzykiem refinansowania
poprzez wykorzystanie obligacji o zmiennym oprocentowaniu i obligacji inflacyjnych oraz
możliwość wykorzystania instrumentów pochodnych,
• obecnie poziom ryzyka stopy procentowej długu zagranicznego nie stanowi ograniczenia dla
minimalizacji kosztów;
4) ryzyka płynności budżetu państwa:
• utrzymywanie bezpiecznego poziomu płynności budżetu państwa przy efektywnym
zarządzaniu płynnymi aktywami,
• wykorzystywanie wolnych środków jednostek sektora finansów publicznych oraz środków
znajdujących się w depozytach sądowych w zarządzaniu płynnością budżetu państwa,
• poziom aktywów płynnych będzie wypadkową zapotrzebowania budżetu państwa na środki,
aktualnej i przewidywanej sytuacji rynkowej, z uwzględnieniem uwarunkowań sezonowych
oraz dążenia do równomiernego rozkładu podaży SPW w ciągu roku,
• wykorzystanie środków walutowych i transakcji na instrumentach pochodnych w zarządzaniu
strukturą walutową płynnych środków budżetu państwa;
31

5) pozostałych rodzajów ryzyka, w szczególności ryzyka kredytowego i operacyjnego:
• zawieranie transakcji z zastosowaniem instrumentów pochodnych z podmiotami krajowymi
i zagranicznymi o wysokiej wiarygodności kredytowej,
• stosowanie rozwiązań ograniczających ryzyko kredytowe oraz pozwalających na jego
dywersyfikację przy zawieraniu transakcji z zastosowaniem instrumentów pochodnych,
• dywersyfikację ryzyka kredytowego generowanego przez transakcje niezabezpieczone;
6) rozkładu kosztów obsługi długu w czasie:
• dążenie do równomiernego rozkładu kosztów obsługi długu w poszczególnych latach, w
szczególności poprzez wykorzystywanie instrumentów pochodnych,
• ustalanie kuponów obligacji w takiej wysokości, aby były one w okresie sprzedaży zbliżone
do rentowności.



32

VI. ZADANIA STRATEGII
Za najważniejsze zadania służące realizacji celu Strategii uznano:
1) zapewnianie płynności rynku SPW,
2) zapewnianie efektywności rynku SPW,
3) zapewnianie przejrzystości rynku SPW,
Zadania Strategii związane z rozwojem rynku SPW mają charakter długoterminowy i obejmują
działania realizowane w sposób ciągły. Zadania te są w dużej mierze współzależne, tj. poszczególne
działania mogą się przyczyniać jednocześnie do realizacji więcej niż jednego zadania.
Podejmowane działania służyć powinny przede wszystkim utrzymywaniu prawidłowego
funkcjonowania rynku bądź jego dalszemu doskonaleniu tak, aby przyczyniać się do lepszej
realizacji celu Strategii.
W związku ze zrealizowaniem zadania dotyczącego konsolidacji zarządzania płynnością sektora
finansów publicznych, znajdującego się w ubiegłorocznej Strategii, nie zostało ono zamieszczone w
obecnym dokumencie. Szczegóły dotyczące realizacji tego zadania zostały przedstawione w
rozdziale II.2.
VI.1. Zapewnianie płynności rynku SPW
Zapewnienie odpowiedniej płynności rynku SPW oraz poszczególnych emisji przyczynia się do
eliminacji premii, jakiej inwestorzy oczekują w przypadku SPW o niedostatecznej płynności, a więc
wysokim koszcie wyjścia z inwestycji, jak również do zwiększenia popytu ze strony inwestorów
zainteresowanych posiadaniem jedynie płynnych emisji. Oba czynniki wpływają na obniżenie
rentowności SPW i, co za tym idzie, minimalizację kosztów obsługi długu SP. W horyzoncie
Strategii planowane są następujące działania:
• Kontynuacja emisji dużych serii obligacji (benchmarków) na rynku krajowym, zapewniających
im płynność na rynku wtórnym. Planuje się utrzymanie realizowanej od 2003 r. polityki emisji
średnio- i długoterminowych obligacji o stałym oprocentowaniu, tak aby wartość pojedynczej
emisji osiągnęła wartość co najmniej 20 mld zł;
• Emisja dużych i płynnych obligacji na rynku euro i, w zależności od uwarunkowań rynkowych,
również na rynku dolara amerykańskiego;
• Dostosowanie polityki emisyjnej, w tym przetargów sprzedaży, zamiany i odkupu, do
warunków rynkowych, w tym popytu w poszczególnych segmentach rynku SPW.
VI.2. Zapewnianie efektywności rynku SPW
Zapewnienie efektywności rynku SPW obejmuje działania służące minimalizacji kosztów
obsługi w drugim z omawianych w rozdziale V aspekcie realizacji tego celu. Dotyczy ono zarówno
rynku pierwotnego, jak i wtórnego. Planowane są następujące działania:
• Dopasowanie harmonogramu emisji na rynku krajowym i zagranicznym do uwarunkowań
rynkowych i budżetowych, z uwzględnieniem działań wynikających z realizacji zadania
zwiększania przejrzystości rynku SPW;
• Zwiększanie roli uczestników systemu DSPW w zakresie rozwoju rynku SPW oraz operacji
związanych z zarządzaniem długiem – w obszarach, gdzie uczestnicy systemu DSPW mogą
zapewnić konkurencyjność nie mniejszą niż inni uczestnicy rynku finansowego, zawieranie
transakcji i wybór partnera następować będą z uwzględnieniem preferencji wynikających z ich
udziału w systemie;
• Usuwanie barier technicznych i prawnych występujących na krajowym i zagranicznym rynku
SPW;
33

• Bezpośrednie spotkania z inwestorami na rynku krajowym i zagranicznym oraz konsultacje z
uczestnikami rynku SPW, służące efektywnej wymianie informacji oraz uwzględnieniu w
realizacji Strategii potrzeb inwestorów, w tym:
− regularne spotkania z bankami będącymi uczestnikami systemu DSPW,
− spotkania z podmiotami sektora pozabankowego,
− spotkania z inwestorami i bankami zagranicznymi,
− bieżące spotkania i konsultacje telefoniczne z inwestorami;
• Poszerzanie bazy inwestorów, w tym poprzez regularne spotkania z inwestorami zagranicznymi
w ramach tzw. non-deal roadshows na kluczowych rynkach zagranicznych, służące:
− budowaniu i podtrzymywaniu relacji z najważniejszymi inwestorami zagranicznymi,
− promocji polskich SPW emitowanych zarówno w kraju, jak i zagranicą;
• Aktywny udział w konferencjach i seminariach z udziałem inwestorów;
• Rozszerzanie kanałów komunikacji elektronicznej z inwestorami krajowymi i zagranicznymi.
VI.3. Zapewnianie przejrzystości rynku SPW
Zapewnienie przejrzystości rynku SPW służy ograniczaniu niepewności związanej z jego
funkcjonowaniem, pozwala jego uczestnikom uzyskać wiarygodną informację o bieżących cenach
rynkowych oraz pomaga formułować przewidywania o kształtowaniu się cen w przyszłości.
Przejrzystości rynku służy zarówno przewidywalność polityki emisyjnej, jak i transparentne
funkcjonowanie rynku wtórnego. W horyzoncie Strategii planowane są następujące działania:
• Prowadzenie przejrzystej polityki emisyjnej w zakresie informacji o planach emisji SPW
(obejmującej roczny kalendarz aukcji na rynku krajowym, roczne, kwartalne i miesięczne plany
podaży);
• Promocja rynku elektronicznego poprzez odpowiednie regulacje w systemie DSPW, z
zachowaniem zasad konkurencyjności oraz transparentności, w szczególności dotyczące
obowiązków nałożonych na uczestników systemu w zakresie kwotowania obligacji,
utrzymywania określonych spreadów oraz udziału w fixingu SPW.


34

VII. ODDZIAŁYWANIE NA DŁUG SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH
Zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Minister Finansów
sprawuje kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania zasady
stanowiącej, iż państwowy dług publiczny nie może przekroczyć 60% wartości rocznego PKB.
W przypadku długu sektora finansów publicznych, w tym długu innych niż SP jednostek
sektora finansów publicznych, autonomicznych w zaciąganiu zobowiązań, oddziaływanie na
wielkość zadłużenia ma charakter pośredni i wynika z zapisów ustawy o finansach publicznych.
Zawierają one przede wszystkim ograniczenia nałożone na sposób zaciągania zobowiązań przez
JST oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne, obowiązujące jednostki sektora finansów
publicznych w przypadku, gdy relacje do PKB zarówno PDP, jak i kwoty ustalonej w wyniku
przeliczenia PDP na walutę polską z zastosowaniem średniej arytmetycznej średnich kursów NBP
w danym roku budżetowym dla zobowiązań wyrażonych w walutach obcych pomniejszonej o
wolne środki MF (art. 38a) przekraczają 55%.
Ponadto stabilizująca reguła wydatkowa zawarta w ustawie o finansach publicznych określa
progi relacji kwoty z art. 38a ustawy do PKB na poziomach 43% i 48%. Przekroczenie progów i
spełnienie dodatkowych warunków określonych w ustawie uruchamia automatyczny mechanizm
korygujący, ograniczający tempo wzrostu kwoty wydatków na określony rok budżetowy. Kwota ta i
otrzymany na jej podstawie limit ten są następnie rozdzielane na poszczególne jednostki sektora
instytucji rządowych i samorządowych objęte zakresem reguły wydatkowej.
VII.1. Założenia strategii udzielania poręczeń i gwarancji
W celu ograniczenia ryzyka związanego z udzielaniem gwarancji i poręczeń Skarbu Państwa
przy jednoczesnym zachowaniu korzyści z ich stosowania jako instrumentu polityki gospodarczej
państwa, należy utrzymać następujące zasady:
• koncentracja udzielania poręczeń i gwarancji na wspieraniu inwestycji prorozwojowych z
zakresu infrastruktury, ochrony środowiska, tworzenia nowych miejsc pracy oraz rozwoju
regionalnego, przede wszystkim realizowanych w oparciu o fundusze z UE (kredyty i obligacje
poręczone lub gwarantowane przez SP powinny umożliwić pozyskanie funduszy UE), a także na
wsparcie innych zadań inwestycyjnych wynikających z ewentualnych nowych programów
wsparcia przewidujących udzielanie poręczeń i gwarancji zgodnie z zasadami UE;
• poręczenia i gwarancje mogą być również wykorzystane dla działań, które mogą być
potencjalnie podjęte w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków działania polskiego
systemu finansowego,
• ograniczenie roli szczególnie ryzykownych dla SP poręczeń i gwarancji udzielanych na
podstawie ustaw specjalnych, tzw. „sektorowych”.
Wartość udzielanych w danym roku nowych poręczeń i gwarancji ograniczana jest poprzez
ustawę budżetową. Limit na 2016 r. w projekcie ustawy budżetowej został ustalony na poziomie
200 mld zł. Skala wykorzystania instrumentu gwarancji i poręczeń SP będzie wynikała przede
wszystkim z kontynuacji inwestycji infrastrukturalnych, jak i z ewentualnych działań, które mogą
być potencjalnie podjęte w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków działania polskiego
systemu finansowego.
Istotny wpływ na wzrost potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji SP będą miały
poręczenia i gwarancje udzielane za zobowiązania następujących podmiotów:
• Banku Gospodarstwa Krajowego na emisję obligacji oraz spłatę kredytów zaciąganych na rzecz
Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) w celu współfinansowania budowy infrastruktury
drogowej,
• PKP Polskich Linii Kolejowych S.A. na spłatę kredytów zaciąganych w celu współfinansowania
modernizacji infrastruktury kolejowej.
35