Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw

ochronie konkurencji i konsumentów), nie dłużej jednak niż przez 10 lat od dnia
wejścia w życie niniejszej ustawy, z uwzględnieniem wydanych w tym zakresie
orzeczeń sądowych, w szczególności uchwały Sądu Najwyższego w sprawie III CZP
17/15 oraz wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-119/15.
Przewiduje się, że ustawa wejdzie w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Z
uwagi na zakres planowanych zmian, wskazany okres vacatio legis wydaje się
niezbędny dla podmiotów, których nowelizacja dotyczy, na zaznajomienie się z jej
treścią i na przygotowanie do stosowania znowelizowanych przepisów.
Projekt jest zgodny z prawem Unii Europejskiej.
Projekt przewiduje uchylenie w ustawie – Kodeks postępowania cywilnego (kpc) działu
IVb w części pierwszej w księdze pierwszej w tytule VII dotyczącego postępowania w
sprawach o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone i przeniesienie tej
regulacji (po wskazanych w pkt 2 zmianach) do ustawy o ochronie konkurencji i
konsumentów. Należy zauważyć, iż ww. przepisy kpc wprowadziły do polskiego
porządku prawnego zasady wynikające z dyrektywy Rady 93/13/EWG z dnia
5 kwietnia 1993 r. o niedozwolonych klauzulach w umowach konsumenckich, która w
art. 7 nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek zapewnienia stosownych i
skutecznych środków mających na celu zapobieganie stałemu stosowaniu nieuczciwych
warunków w umowach zawieranych przez sprzedawców i dostawców z konsumentami.
Dyrektywa nie przesądza, w jakim trybie (sądowym czy administracyjnym) powinna
odbywać się skuteczna kontrola pozwalająca na zapobieganie stałemu stosowaniu
nieuczciwych warunków w umowach zawieranych przez przedsiębiorców z
konsumentami.
Projekt nie zawiera norm technicznych w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego
systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, z późn. zm.) i
dlatego nie podlega notyfikacji.
Projekt nie podlega również przedstawieniu właściwym instytucjom i organom Unii
Europejskiej, o których mowa w § 27 ust. 4 uchwały nr 190 Rady Ministrów z dnia
29 października 2013 r. – Regulamin pracy Rady Ministrów (M.P. z 2013 r. poz. 979).
Projekt został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej UOKiK zgodnie z
ustawą z dnia 7 lipca 2005 r. o działalności lobbingowej w procesie stanowienia prawa
(Dz. U. Nr 169, poz. 1414, z późn. zm.). Do Urzędu wpłynęło zgłoszenie
28

zainteresowania pracami nad projektem ustawy przekazane przez Polską Federację
Rynku Nieruchomości. Szczegółowe odniesienie się do uwag zamieszono w raporcie z
konsultacji publicznych i opiniowania.




29

Nazwa projektu
Data sporządzenia
Ustawa o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz 18.06.2015
niektórych innych ustaw

Ministerstwo wiodące i ministerstwa współpracujące
Źródło

Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów
Expose, inicjatywa MF, MS i UOKiK



Nr w wykazie prac:
Osoba odpowiedzialna za projekt w randze Ministra, Sekretarza Stanu
UD213
lub Podsekretarza Stanu

Adam Jasser – Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów


Kontakt do opiekuna merytorycznego projektu
Agata Zawłocka-Turno, Dyrektor, Departament Prawny, UOKiK,
agata.zawlocka@uokik.gov.pl, nr. tel. 22 55 60 163
OCENA SKUTKÓW REGULACJI
1. Jaki problem jest rozwiązywany?
W ostatnich kilku latach zaobserwować można narastanie w Polsce problemu tzw. „missellingu”, czyli sprzedaży
produktów niedopasowanych do potrzeb konsumenta. Dotyczy on w największym stopniu niektórych produktów
finansowych, których stopień skomplikowania (naturalny lub celowy) wyklucza możliwości oceny ich odpowiedniości
przez przeciętnego konsumenta. Przykładem takiego typu produktu są ubezpieczenia na życie i dożycie z
ubezpieczeniowym funduszem kapitałowym (UFK) lub tzw. polisolokaty. Produkty te zyskały ostatnio dużą popularność
– wg posiadanych informacji, na koniec III kwartału 2014 r. były one oferowane przez ponad 20 zakładów
ubezpieczeniowych. Polska Izba Ubezpieczeń podaje, że liczba polis tego typu przekroczyła w 2013 r. 2,9 mln, a w
okresie od 2012 r. do III kwartału 2014 r. składki przypisane brutto z tytułu polis z ubezpieczeniowym funduszem
kapitałowym wyniosły łącznie ponad 34 mld zł. Według niektórych źródeł wartość aktywów zgromadzonych w ramach
ubezpieczeniowych funduszy kapitałowych przekroczyła w ubiegłym roku poziom 50 miliardów zł. Liczne skargi
kierowane przez konsumentów do Rzecznika Ubezpieczonych i do Prezesa UOKiK wskazują na dużą skalę problemu
missellingu w odniesieniu do tych produktów. W 2012 r. do Rzecznika Ubezpieczonych wpłynęło 516 skarg, a w 2013 r.
już 1216 skarg na te produkty, co stanowiło odpowiednio 20,96% i 34,38% wszystkich skarg z działu ubezpieczeń na
życie, przy czym liczbowo polisy z UFK stanowiły w 2013 r. tylko 13,4% polis z tego działu. Klienci, którzy zawarli
umowy polisy ubezpieczenia z UFK, skarżyli się na wprowadzanie w błąd w procesie podejmowania decyzji o
lokowaniu środków. Zdaniem klientów oferta przedstawiana była jako bezpieczna lokata, podczas gdy faktycznie są to
długoterminowe instrumenty obarczone dużym ryzykiem inwestycyjnym. Część konsumentów uświadamia sobie to
ryzyko inwestycyjne dopiero w momencie, gdy wartość inwestycji (wartość jednostek rozrachunkowych) ulega
znacznemu obniżeniu. Klienci, którzy w takiej sytuacji decydują się na przedterminowe wycofanie środków z funduszu,
ponoszą duże, sięgające nawet kilkuset tysięcy złotych straty wynikające zarówno ze spadku wartości jednostki
rozrachunkowej funduszu, jak i z przeróżnych opłat. Wielu konsumentów z zaskoczeniem przyjmuje wiadomość o
wysokości opłat likwidacyjnych, które czasami przekraczają 90% wartości funduszu, o których nie zostali odpowiednio
poinformowani przed podpisaniem umowy.
Misselling dotyczył również udzielania kredytów hipotecznych denominowanych w walutach obcych. W okresie
relatywnie wysokich stóp procentowych dla PLN udzielono znacznej liczby takich kredytów przede wszystkim
denominowanych w CHF, z uwagi na niższe koszty ich bieżącej obsługi. Wg dostępnych danych, o ile do 2005 r.
udzielono poniżej 70 tys. kredytów w CHF, w latach 2005–2008 trafiło ich na rynek ponad 450 tys. Produkty mogły nie
być dostosowane do potrzeb konsumentów, którzy rzadko uzyskiwali dochody w walucie kredytu, w związku z czym
narażeni byli na ryzyko walutowe, którego skali znaczna ich część nie była świadoma. Ryzyko to zmaterializowało się w
wyniku kryzysu finansowego. Wg danych NBP średni kurs CHF w 2008 r., a więc w roku, w którym udzielono
najwięcej kredytów denominowanych w tej walucie, wyniósł ok. 2,2 PLN, wzrastając do 3,44 PLN w roku ubiegłym i do
3,93 PLN w pierwszych miesiącach roku obecnego (do 13 marca włącznie), proporcjonalnie zwiększając wartość
zobowiązań kredytobiorców CHF. Wskazuje się, że zobowiązania kredytobiorcy zaciągającego kredyt o wartości

1 Opracowanie własne na podstawie danych z raportów dostępnych na stronach Polskiej Izby Ubezpieczeń: Analizy PIU „wyniki
rynku ubezpieczeniowego w 2013 r.” i „Wyniki rynku ubezpieczeń po III kw. 2014 r.”, dostępne na
http://www.piu.org.pl/analizy.
2 Opracowane na podstawie: Raport Rzecznika Ubezpieczonych „Skargi kierowane do Rzecznika Ubezpieczonych dotyczące
problematyki ubezpieczeń gospodarczych oraz zabezpieczenia emerytalnego w 2013 r.”, dostępny na
http://rzu.gov.pl/pdf/RaportRU2013.pdf.
3 Źródło: Wpływ silnego osłabienia PLN względem CHF na stabilność polskiego sektora bankowego oraz sytuację finansową
kredytobiorców, Prezentacja Przewodniczącego KNF wygłoszona na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych Sejmu RP
3 lutego 2015 r.
4 Tabele kursów średnich Narodowego Banku Polskiego.
30

300 tys. zł na koniec 2007 r. i w połowie 2008 r. są obecnie – mimo regularnej obsługi kredytu – wyższe od oryginalnej
kwoty, odpowiednio, o 34 i 45%.
Innym obszarem, w którym występuje zjawisko missellingu są kredyty konsumenckie (pożyczki) – tzw. „chwilówki”,
oferowane konsumentom przez firmy pożyczkowe. Są to kredyty na niewielką kwotę (średnia kwota kredytu nie
przekracza 1 tysiąca zł) o krótkim terminie kredytowania (najczęściej do kilku miesięcy) charakteryzujące się wysokimi
kosztami kredytu (RRSO wynosi od kilkuset do kilkudziesięciu tysięcy procent). Firmy należące do sektora
pozabankowego i nieobjęte nadzorem, udzielają 1,5–2 mln takich pożyczek rocznie. W przypadku tych produktów
problemy, z którymi stykają się konsumenci dotyczą nieodpowiedniego informowania o opłatach związanych z
nieterminową spłatą kredytu, niejasnych zasad pobierania rat, braku dokumentacji spłat i rażąco zawyżonych kosztów w
stosunku do pożyczonej kwoty. Kredytodawcy często udzielają „chwilówek” osobom, które nie posiadają żadnej
zdolności kredytowej. Udzielenie pożyczki czasem ma na celu wciągnięcie konsumenta w spiralę zadłużenia i
generowanie zysków z kar za nieterminową spłatę rat oraz z drogich kredytów refinansujących zadłużenie.
Doświadczenia Prezesa UOKiK z wyżej opisanymi oraz innymi produktami finansowymi wykazały, iż obecnie dostępne
narzędzia regulacyjne nie są wystarczające do zwalczania zjawiska missellingu na rynkach finansowych. Problemu
missellingu nie można również skutecznie rozwiązać przez wprowadzenie regulacji sektorowych, gdyż regulacje takie
nie są wystarczająco elastyczne i nie stanowią odpowiedniego zabezpieczenia interesów konsumentów w obliczu
wysokiej kreatywności osób wprowadzających nowe produkty na rynki finansowe.

Ponadto niezbędne jest usprawnienie systemu eliminowania z obrotu niedozwolonych postanowień umownych
uderzających w interesy konsumentów. Obecne rozwiązania nie zapewniają skutecznej eliminacji niedozwolonych
postanowień wzorców umów z obrotu, pomimo bardzo dużej liczby orzeczeń w sprawach o uznanie postanowień
wzorców umów za niedozwolone. Zidentyfikowane problemy w funkcjonowaniu obecnego systemu to: masowe
wnoszenie powództw o stwierdzenie abuzywności klauzul przez podmioty działające w tym zakresie głównie w celach
zarobkowych, w szczególności przez organizacje quasi-konsumenckie (z informacji uzyskanych w Sądzie Ochrony
Konkurencji i Konsumentów wynika, że w okresie od 2012 r. do końca 2014 r. do SOKiK wpłynęło ok. 58 tys. pozwów.
Pozwy te zostały złożone głównie przez organizacje konsumenckie, a także osoby fizyczne reprezentowane przez tego
samego pełnomocnika. Obecnie, z uwagi na zmianę regulacji w zakresie kosztów procesowych problem ten został
ograniczony.); rozbieżności w orzecznictwie sądów i doktrynie co do tzw. rozszerzonej prawomocności wyroków
uznających powództwo w tych sprawach i związana z tym niepewność prawa po stronie przedsiębiorców; problemy
związane z funkcjonowaniem rejestru, do którego wpisywane są postanowienia uznane przez sąd za niedozwolone – jego
rozbudowanie, brak czytelności; brak instrumentów zapewniających skuteczną prewencję stosowania przez
przedsiębiorców tego rodzaju klauzul we wzorcach umów.
2. Rekomendowane rozwiązanie, w tym planowane narzędzia interwencji, i oczekiwany efekt
Nowelizacja usprawni i przyspieszy interwencję Prezesa UOKiK przez:
– wzmocnienie pozycji konsumenta na rynku usług finansowych poprzez wprowadzenie nowego typu praktyki
naruszającej zbiorowe interesy konsumentów polegającej na proponowaniu konsumentom nabycia usług
finansowych, które nie odpowiadają potrzebom tych konsumentów ustalonym z uwzględnieniem dostępnych
przedsiębiorcy informacji w zakresie cech tych konsumentów lub proponowanie nabycia tych usług w sposób
nieadekwatny do ich charakteru;
– wprowadzenie wydawanych w toku postępowania w sprawie praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów
decyzji tymczasowych zobowiązujących przedsiębiorcę, któremu jest zarzucane stosowanie takiej praktyki, do
zaniechania określonych działań w celu zapobieżenia uprawdopodobnionym zagrożeniom;
– wydłużenie okresu przedawnienia praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów;
– dopracowanie przepisów dotyczących występowania przez Prezesa UOKiK do przedsiębiorców w sprawach z
zakresu ochrony konkurencji i konsumentów (zakładana jest możliwość pewnego odformalizowania działań Prezesa
UOKiK w stosunku do przedsiębiorców przez wprowadzenie uprawnienia dla Prezesa Urzędu wystąpienia do
przedsiębiorcy, bez konieczności wszczęcia postępowania. We wskazanym wystąpieniu Prezes UOKiK będzie mógł
zwrócić uwagę przedsiębiorcy na zauważone nieprawidłowości, co umożliwi przedsiębiorcy wycofanie się z
kwestionowanej praktyki. Pozwoli to na szybszą eliminację, w niektórych sprawach, niepożądanych praktyk
przedsiębiorców, bez konieczności prowadzenia sformalizowanego postępowania. Zwiększy to adekwatność i
efektywność działań Prezesa UOKiK oraz pozwoli na racjonalne i uzależnione od sytuacji i potrzeb wykorzystanie
instrumentów ustawowych);
– umożliwienie nieodpłatnego publikowania komunikatów dotyczących zachowań lub zjawisk mogących stanowić
istotne zagrożenie dla interesów konsumentów oraz informacji, co do których zostało wydane postanowienie, o
którym mowa w art. 73a ust. 2, skierowanych do konsumentów w publicznych środkach masowego przekazu;
– umożliwienie przedstawiania sądowi przez Prezesa UOKiK, jeżeli przemawia za tym w opinii Prezesa UOKiK interes
publiczny, poglądów istotnych dla sprawy w sprawach cywilnych;

5 Źródło: Raport PwC „Rynek firm pożyczkowych w Polsce”, 2013 r.
6 Źródło: http://zfp.org.pl/przegld-prasy/2015/4/23/skargi-na-firmy-poyczkowe-za-wywieranie-presji-na-klientw
31

– wprowadzenie instytucji tzw. „tajemniczego klienta” w sprawach z zakresu praktyk naruszających zbiorowe interesy
konsumentów;
– zapewnienie większej skuteczności i uproszczenie trybu eliminowania niedozwolonych postanowień umownych z
obrotu poprzez wprowadzenie kontroli abstrakcyjnej postanowień wzorców umów w trybie administracyjnym,
zastępującym obecnie istniejący tryb sądowy (Prezes UOKiK będzie wydawał decyzję o uznaniu postanowienia
wzorca umowy za niedozwolone i zakazującą jego wykorzystania, jeżeli stwierdzi stosowanie we wzorcach umów
zawieranych z konsumentami postanowienia z art. 385¹ § 1 k.c.; w decyzji takiej Prezes UOKiK będzie mógł nałożyć
na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości do 10% obrotu osiągniętego w roku obrotowym poprzedzającym rok
nałożenia kary; postępowanie w sprawach o uznanie postanowień wzorca za niedozwolone będzie wszczynane z
urzędu. Niemniej jednak konsumenci, rzecznicy konsumentów, Rzecznik Ubezpieczonych oraz organizacje
konsumenckie będą miały prawo zgłoszenia Prezesowi UOKiK zawiadomienia dotyczącego podejrzenia naruszenia
zakazu z art. 23a, co pośrednio oznacza możliwość zainicjowania postępowania – w takim bowiem przypadku Prezes
UOKiK będzie mógł wszcząć postępowanie z urzędu. Składający zawiadomienie nie będą stronami prowadzonych
postępowań, a zatem zwolnieni zostaną z obciążających strony obowiązków – pełne wyjaśnienie sprawy spoczywać
będzie na Prezesie Urzędu. Organ w terminach określonych w kpa przekaże zawiadamiającemu informację o
sposobie rozpatrzenia zawiadomienia wraz z uzasadnieniem. Ponadto przewidziano wprowadzenie możliwości
dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze zainteresowanego podmiotów uprawnionych do zgłoszenia
Prezesowi UOKiK ww. zawiadomienia. Zainteresowany będzie miał prawo składania dokumentów i wyjaśnień co do
okoliczności sprawy, a także prawo wglądu do akt. Prezes Urzędu poinformuje zainteresowanego o sposobie
załatwienia sprawy. Nie będzie mu jednak przysługiwać prawo do wniesienia odwołania od decyzji.
Wprowadzenie nowych rozwiązań dotyczących kontroli postanowień wzorców w trybie administracyjnym będzie tak jak
obecnie zapewniać weryfikację rozstrzygnięć w tym zakresie przez sąd cywilny; decyzje Prezesa UOKiK w tym
przedmiocie podlegać będą kontroli sądowej przez Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów. Skróceniu ulegnie
procedura, zgodnie z którą aktualnie podmiot legitymowany występuje z pozwem do SOKiK, SOKiK wydaje wyrok,
następnie możliwa jest apelacja do Sądu Apelacyjnego, ewentualnie dalej sprawę rozpatruje Sąd Najwyższy. Po
uzyskaniu prawomocnego orzeczenia Prezes UOKiK wpisuje niedozwolone postanowienie do rejestru. Jeżeli
przedsiębiorca nadal stosuje niedozwolone postanowienie, wszczyna się postępowanie przed Prezesem UOKiK, które
kończy się decyzją administracyjną, od której służy odwołanie do SOKiK. Wyrok SOKiK może być zaskarżony jak
wyżej. Wprowadzenie omawianych zmian zapewni skuteczne i trwałe eliminowanie z obrotu postanowień abuzywnych
(Prezes Urzędu będzie kontrolował, czy przedsiębiorca zaprzestał stosowania niedozwolonego postanowienia wzorca
umowy i czy podjął działania mające na celu usunięcie skutków naruszenia zakazu stosowania niedozwolonych
postanowień wzorców umowy). Ponadto przyczyni się do uproszczenia środowiska prawnego, w którym działają
przedsiębiorcy (rezygnacja z rozszerzonej prawomocności, kontrola dotyczyć będzie konkretnego przedsiębiorcy,
konkretnego wzorca, konkretnego postanowienia). Planowana jest także rezygnacja z prowadzenia rejestru
niedozwolonych klauzul, w którego miejsce Prezes Urzędu będzie publikował decyzje o uznaniu danej klauzuli za
niedozwoloną. Orzeczenia Prezesa Urzędu zawsze będą uzasadniane, co korzystnie wpłynie na inicjowanie działań
samoregulacyjnych przez przedsiębiorców, jak też ułatwi konsumentom realizację ochrony ich praw w ramach kontroli
incydentalnej postanowień umownych, sprawowanej przez sądy powszechne. Proponowane zmiany przyczynią się także
do wyeliminowania niepożądanych działań niektórych organizacji quasi konsumenckich (czy innych osób nastawionych
na realizację celów zarobkowych, nie zaś ochrony interesów konsumentów) – niemożliwe będzie „rozdrabnianie” spraw
jedynie w celu pomnożenia możliwych do uzyskania kosztów procesowych. Ponadto, w związku ze zniesieniem
obowiązku publikacji orzeczeń w Monitorze Sądowym i Gospodarczym, a także brakiem opłat obciążających
przedsiębiorcę w postępowaniu administracyjnym (na wzór opłaty od pozwu), ograniczona zostanie możliwość
swoistego „wymuszania” na przedsiębiorcach dokonywania określonych darowizn na rzecz tych organizacji w zamian za
rezygnację z wytoczenia powództwa.
3. Jak problem został rozwiązany w innych krajach, w szczególności krajach członkowskich OECD/UE?
Część dotycząca wzmocnienia konsumenta na rynku w szczególności w zakresie usług finansowych:
UOKiK analizował w szczególności rozwiązania przyjęte w Wielkiej Brytanii, gdzie od 2013 r. FCA (Financial Conduct
Authority) na podstawie wytycznych przygotowanych przez FSA (Financial Services Authority) stosuje tzw. „nowe
podejście do usług finansowych”. Opiera się ono na przyjęciu zasady, iż większość produktów oferowana indywidualnym
konsumentom jest dostosowana do potrzeb określonych grup konsumentów, a problemy pojawiające się na rynku nie
dotyczą cech tych produktów, ale tego czy produkty oferowane są właściwej grupie konsumentów. Przedsiębiorcy mają
obowiązek projektowania produktów dostosowanych do określonych kategorii klientów. Nowe podejście przewiduje
nastawienie na eliminowanie sytuacji, gdy niewłaściwie oferowany produkt może spowodować straty po stronie
konsumentów, w przypadkach masowej sprzedaży. Działania FCA dotyczą sprawowania kontroli ex ante i ex post, z
naciskiem na działania ex ante i prewencję zagrożeń mogących pojawić się w przyszłości. Interwencja jest stosowana
32