Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz niektórych innych ustaw

zawiadomieniu oraz posiadanych przez Prezesa UOKiK wynika, że nie naruszono
zakazu z art. 23a (np. umowa nie została zawarta z wykorzystaniem wzorca lub nie
została zawarta między konsumentem a przedsiębiorcą, sprawa została już rozpatrzona
przez Prezesa UOKiK w innym postępowaniu). Ponadto przewidziano wprowadzenie
możliwości dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze zainteresowanego
konsumenta, rzecznika konsumentów, Rzecznika Ubezpieczonych oraz organizacji
konsumenckiej, uprawnionych do zgłoszenia Prezesowi UOKiK zawiadomienia
dotyczącego podejrzenia naruszenia zakazu stosowania we wzorcach umów klauzul
abuzywnych. Zainteresowany będzie miał prawo składania dokumentów i wyjaśnień co
do okoliczności sprawy, a także prawo wglądu do akt w zakresie, w jakim nie naruszy
to tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na
podstawie odrębnych przepisów. Prezes Urzędu poinformuje podmiot zainteresowany o
sposobie załatwienia sprawy. Zainteresowanemu nie będzie przysługiwać prawo do
wniesienia odwołania od decyzji.
Stroną postępowania będzie każdy, wobec kogo zostało wszczęte postępowanie w
sprawie o uznanie postanowień wzorca umowy za niedozwolone.
Postępowanie powinno zakończyć się w terminie 4 miesięcy, a w sprawach szczególnie
skomplikowanych – 5 miesięcy od jego wszczęcia (art. 99e). Są to terminy analogiczne
do terminów określonych do przeprowadzenia postępowań w sprawach praktyk
naruszających zbiorowe interesy konsumentów – jak wynika z doświadczeń UOKiK w
tego rodzaju sprawach wystarczające (ale i dostatecznie długie, aby załatwienie sprawy
w terminie było realne).
Wydając decyzję w sprawie stosowania niedozwolonych postanowień umownych,
Prezes UOKiK może nałożyć na przedsiębiorcę karę w wysokości do 10% obrotu
osiągniętego w roku poprzedzającym wydanie decyzji (art. 106a ust. 1 pkt 3a). Jest to
kara analogiczna do kar nakładanych przez Prezesa UOKiK na przedsiębiorców za
naruszenie innych zakazów określonych w ustawie o ochronie konkurencji i
konsumentów (dotyczących praktyk ograniczających konkurencję, praktyk
naruszających zbiorowy interes konsumentów oraz dokonania koncentracji bez zgody
Prezesa UOKiK). Wprowadzenie możliwości nakładania kar za stosowanie
niedozwolonych klauzul jest niezbędne dla zapewnienia skuteczności przepisów ustawy
o ochronie konkurencji i konsumentów zakazujących stosowania takich klauzul, a tym
samym dla skuteczności wypełniania nałożonych na Państwa Członkowskie UE
23

zobowiązań wynikających z dyrektywy Rady 93/13/EWG. Art. 7 tej dyrektywy
zobowiązuje Państwa Członkowskie UE do ustanowienia stosownych i skutecznych
środków prawnych, które będą zapobiegać stałemu stosowaniu przez przedsiębiorców
niedozwolonych klauzul w umowach z konsumentami. Z kolei z samej zasady
efektywności wynika również obowiązek, niezależny od treści przepisów prawa
pierwotnego lub wtórnego UE, aby prawo krajowe zawierało przepisy zapewniające
skuteczne, odstraszające sankcje za naruszenie uprawnień wynikających z prawa UE.
Gdy akt prawa unijnego nie przewiduje sankcji za naruszenie wynikających z niego
praw, nie wystarczy odpowiednie zastosowanie przepisów prawa krajowego w celu
uzupełnienia luki. Trybunał Sprawiedliwości UE wymaga, aby prawo krajowe
przewidywało wprost kary, które są efektywne, proporcjonalne i zniechęcają do
naruszania praw podmiotowych. Brak takich sankcji stanowi naruszenie prawa
unijnego.
Funkcjonujący obecnie system kontroli postanowień wzorców umów nie nakłada w
praktyce efektywnych i odstraszających sankcji związanych z wykorzystywaniem
postanowień niedozwolonych przez przedsiębiorców, co sprawia, że włączanie takich
postanowień do stosowanych przez przedsiębiorców wzorców umów nie wiąże się z
realnym ryzykiem. Równocześnie niskie ryzyko sprawia, że przedsiębiorcy
wielokrotnie nie są zainteresowani w praktyce usunięciem niedozwolonych
postanowień, mimo prawomocnych wyroków sądowych i wpisania tych postanowień
do rejestru, co negatywnie wpływa na ochronę konsumentów w Polsce.
Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów będzie też regulowała przesłanki
ustalenia wysokości ww. kary – przyjęto, iż ze względu na charakter praktyki (czyny
godzące w interesy konsumentów) właściwe będzie przyjęcie przesłanek stosowanych
w odniesieniu do kar za naruszenie zbiorowych interesów konsumentów. Przesłankami,
jakie bierze się pod uwagę, określając wymiar kary, będą okoliczności naruszenia
zakazu oraz recydywa, a także okres, stopień i skutki rynkowe naruszenia.
Okolicznościami łagodzącymi wymiar kary – dobrowolne usunięcie skutków
naruszenia, zaniechanie stosowania praktyki przed wszczęciem postępowania lub
bezpośrednio po jego wszczęciu, podjęcie z własnej inicjatywy działań w celu
zaprzestania naruszenia lub usunięcia jego skutków oraz współpraca z Prezesem
UOKiK w toku postępowania (art. 111 ust. 3 pkt 1a). Przesłankami obciążającymi,
wpływającymi na wyższy wymiar kary (mieszczący się jednak w maksymalnej
24

wysokości do 10% obrotu) będą: znaczny zasięg terytorialny naruszenia lub jego
skutków, znaczne korzyści osiągnięte przez przedsiębiorcę w związku z naruszeniem,
dokonanie uprzednio podobnego naruszenia lub jego umyślność (art. 111 ust. 4 pkt 1a).
W projekcie przewidziano też wprowadzenie kary za niedopełnienie obowiązków
informacyjnych, dotyczących informowania Prezesa UOKiK o realizacji zobowiązań
nałożonych w drodze decyzji zobowiązaniowej (art. 23c). Rozszerza się też katalog
decyzji, których niewykonanie jest zagrożone karą, o decyzje w sprawach stosowania
niedozwolonych klauzul we wzorcach umownych oraz decyzje z art. 101a (art. 107).
Kara może zostać również nałożona w przypadku niewykonania wyroków sądowych w
sprawach z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu w sprawach o uznanie postanowień
wzorców umów za niedozwolone.
Wprowadzenie do ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów przepisów wprost
zakazujących stosowania niedozwolonych klauzul we wzorcach umów zawieranych z
konsumentami (jako odrębnej zakazanej praktyki) powoduje konieczność wykreślenia z
dotychczasowego katalogu zakazanych praktyk naruszających zbiorowe interesy
konsumentów stosowania postanowień wzorców umów wpisanych do rejestru klauzul
niedozwolonych na podstawie wyroku sądu (uchylenie art. 24 ust. 2 pkt 1).
Należy również dokonać stosownych zmian w przepisach Kodeksu postępowania
cywilnego, przez uchylenie rozdziału dotyczącego postępowania w sprawach o uznanie
postanowień wzorca umowy za niedozwolone (w związku z rezygnacją z sądowego
modelu kontroli klauzul abuzywnych) oraz dodanie przepisu o udziale w postępowaniu
przed sądem podmiotu zainteresowanego.
Ponadto zaproponowano zmiany w ustawie – Prawo bankowe, ustawie o funduszach
inwestycyjnych i o obrocie instrumentami finansowymi w zakresie dostępu Prezesa
UOKiK do przewidzianych w tych ustawach informacji prawnie chronionych.
Uzyskanie przez Prezesa UOKiK uprawnień w zakresie dostępu do wskazanych wyżej
informacji leży w interesie publicznym, będzie służyć skuteczniejszemu prowadzeniu
przez Prezesa UOKiK postępowań i eliminowaniu z obrotu zakazanych praktyk
uderzających w interesy konsumentów. Należy wskazać, iż takie uprawnienie zapewni
Prezesowi UOKiK skuteczne narzędzie weryfikacji informacji przekazywanych w
ramach prowadzonych postępowań. W niektórych przypadkach, bez dostępu do danych
objętych tajemnicą zawodową, nie jest bowiem możliwa weryfikacja ogólnych
twierdzeń opartych na dokonanej przez przedsiębiorcę analizie takich danych ani też
25

weryfikacja jej poprawności. W sposób oczywisty przekłada się to na trudności, a
wielokrotnie brak możliwości udowodnienia przedsiębiorcy zarzucanej mu nieuczciwej
praktyki, a co za tym idzie – skuteczność działań Prezesa UOKiK i eliminację
nieuczciwej praktyki z obrotu.
Kwestia braku dostępu Prezesa UOKiK do informacji objętych tajemnicą bankową stała
się istotną barierą w postępowaniach dotyczących potencjalnych naruszeń zbiorowych
interesów konsumentów przez banki. UOKiK spotyka się bowiem ze stanowiskiem,
zgodnie z którym – wobec braku obowiązku udzielania Prezesowi UOKiK informacji
stanowiących tajemnicę bankową – ma miejsce uchylanie się od przekazania treści
zanonimizowanych (bez danych osobowych) umów zawartych z konsumentami, jak
również informacji dotyczących parametrów kredytów udzielonych w określonych
latach, czyli danych, które uniemożliwiają identyfikację podmiotów oraz identyfikację
konkretnych umów. Przedmiotowa praktyka utrudnia lub wręcz uniemożliwia
Prezesowi UOKiK pozyskanie dowodów w ramach prowadzonych postępowań.
Ograniczenie materiału dowodowego zgromadzonego w prowadzonym przez Prezesa
UOKiK postępowaniu wyłącznie do wzorców umów utrudnia lub uniemożliwia
dokonanie rzetelnej i pełnej analizy, czy praktyki banku godzą w zbiorowe interesy
konsumentów. W wielu przypadkach, przy braku dostępu do informacji stanowiących
tajemnicę bankową, nie jest możliwa weryfikacja stanowiska banku przekazanego w
toku postępowania lub przekazanych przez bank danych. Nawet jednak w sytuacji, gdy
zgromadzony materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie naruszenia, Prezes UOKiK,
wobec braku dostępu do informacji stanowiących tajemnicę bankową, napotyka na
ograniczenia w nałożeniu na bank odpowiednich i skutecznych środków usunięcia
trwających skutków naruszenia zbiorowych interesów konsumentów (art. 26 ust. 2
i art. 27 ust. 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów).
Uwzględniając powyższe, należy również wskazać, że de lege lata istnieje nierówność
obowiązków banków i przedsiębiorców z sektora pozabankowego udzielających
kredytów konsumenckich i będących podmiotami kontroli prowadzonych przez
UOKiK w zakresie ochrony zbiorowych interesów konsumentów. Przedsiębiorca z
sektora pozabankowego, w przeciwieństwie do banku, nie dysponuje bowiem
możliwością uchylenia się od wezwania Prezesa UOKiK do przekazania odpowiednich
informacji dotyczących umów zawartych z klientami, z przekazaniem tych umów
włącznie. Prowadzi to do konkluzji, że poziom ochrony konsumentów zależy od
26

podmiotu, z którym konsument nawiązuje relację umowną. Spójne rozwiązanie
systemowe powinno natomiast przewidywać wysoki poziom ochrony konsumentów we
wszystkich sektorach rynku. Należy podkreślić, iż przedmiotowe rozwiązanie byłoby
spójne z regulacjami dotyczącymi dostępu Prezesa UOKIK do informacji stanowiących
tajemnicę ubezpieczeniową.
Wskazane wyżej przyczyny powodują, iż analogiczne uprawnienie Prezesa UOKiK jest
niezbędne również w przypadku innych regulacji statuujących poszczególne rodzaje
tajemnicy zawodowej w obszarze rynku finansowego, tj. ustawy z dnia 27 maja 2004 r.
o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 157) oraz ustawy z dnia 29 lipca
2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2014 r. poz. 94, z późn. zm.).
Jednocześnie nie jest właściwe ograniczanie proponowanej zmiany do postępowań w
sprawach naruszania zbiorowych interesów konsumentów – walka z praktykami
ograniczającymi konkurencję powinna służyć nadrzędnemu celowi, jakim jest ochrona
konsumentów, i w tym kontekście stosowanie proponowanego przepisu powinno
również dotyczyć postępowań prowadzonych w związku z naruszeniem zakazu praktyk
ograniczających konkurencję. Należy podkreślić, iż nie istnieje ryzyko, że
wprowadzana regulacja osłabi system ochrony prywatności obywateli. Zgodnie z art. 71
ust. 1 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pracownicy Urzędu są obowiązani
do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji, podlegających
ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w toku
postępowania. Art. 73 ust. 1 ww. ustawy, co do zasady, zakazuje wykorzystywania
informacji uzyskanych w toku postępowania przed Prezesem UOKiK w innych
postępowaniach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów. W związku z tym
powyższe regulacje w wystarczający sposób zabezpieczają możliwość wykorzystania
informacji stanowiącej tajemnicę bankową w innym celu niż na użytek postępowania, w
toku którego została ona uzyskana.
W związku z koniecznością ustalenia wzajemnej relacji przepisów obecnie
obowiązujących i przepisów projektowanych, całkowicie zmieniających model kontroli
abstrakcyjnej postanowień wzorców umów, przyjęto, że prowadzony na podstawie
dotychczasowych przepisów rejestr niedozwolonych klauzul będzie funkcjonował przez
10 lat od dnia wejścia w życie ustawy. W stosunku do klauzul wpisanych do rejestru
Prezes UOKiK będzie orzekał o stosowaniu praktyki naruszającej zbiorowe interesy
konsumentów na podstawie przepisów dotychczasowych (art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy o
27