Rządowy projekt ustawy - Prawo konsularne

– 40 –
1 stycznia 1946 r. i unieważnienia aktów stanu cywilnego przez wojewodę stosuje się
przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego.”.
Rozdział 2
Przepisy końcowe
Art. 148. Przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 21 ust. 2 ustawy zmienianej
w art. 140 niniejszej ustawy oraz na podstawie art. 16 ust. 5 i art. 32 ust. 2 ustawy uchylanej
w art. 149 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na
podstawie art. 8, art. 43 i art. 116 niniejszej ustawy, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy
od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.
Art. 149. Traci moc ustawa z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach konsulów
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r. poz. 389).
Art. 150. Ustawa wchodzi w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia.
UZASADNIENIE
1. Potrzeba i cel projektu ustawy
Zastąpienie obecnie obowiązującej ustawy z dnia 13 lutego 1984 r. o funkcjach
konsulów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2015 r. poz. 389) (dalej: ustawa
o funkcjach konsulów RP) nowym aktem prawnym wynika z potrzeby stworzenia
skonsolidowanej regulacji obejmującej funkcjonowanie polskiej służby konsularnej.
Ponadto jest podyktowane koniecznością dostosowania zawartych w ustawie rozwiązań
do wymogów konstytucyjnych i zobowiązań międzynarodowych wiążących
Rzeczpospolitą Polską, a także do zmian organizacyjnych służby zagranicznej, którym
uległa ona od 1984 r. Obecnie obowiązująca ustawa o funkcjach konsulów RP reguluje
tylko część materii konsularnej, obejmującą podstawowe zagadnienia organizacyjne
oraz określenie funkcji konsularnych. Uzupełniają ją trzy rozporządzenia:
rozporządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 28 sierpnia 2002 r. w sprawie
udzielania przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej pomocy finansowej oraz trybu
postępowania przy jej udzielaniu (Dz. U. Nr 151, poz. 1262), rozporządzenie Ministra
Spraw Zagranicznych z dnia 7 grudnia 2006 r. w sprawie konsulów honorowych
Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 239, poz. 1735) i rozporządzenie Ministra Spraw
Zagranicznych z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie opłat konsularnych (Dz. U. poz.
522), a także zarządzenie Ministra Spraw Zagranicznych z dnia 4 listopada 1985 r. w
sprawie szczegółowego trybu postępowania przed konsulem (M.P. Nr 35, poz. 233),
które – niezgodnie z delegacją ustawową, na jaką się powołuje, jak i z samą nazwą aktu
– normuje nie tylko zagadnienia proceduralne, ale również kwestie organizacyjne (§ 2 i
3) i dotyczące funkcji konsularnych (§ 25 i 28–32), a ponadto zawiera ogólny przepis
o opłatach konsularnych (§ 45).
Istniejącą sytuację, w której znaczna część materii konsularnej, w tym zagadnienia
związane z prawami i obowiązkami obywateli, takie jak postępowanie przed konsulem
czy problematyka opłat konsularnych, regulowana jest na poziomie aktu o randze
niższej niż ustawa, należy określić jako wątpliwą pod względem zgodności
z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78,
poz. 483, z późn. zm.). Co więcej, w świetle art. 93 ust. 2 Konstytucji niezgodne
z ustawą zasadniczą jest uregulowanie w zarządzeniu ministra zagadnień, które miałyby
stanowić podstawę decyzji wobec obywateli, gdyż nie stanowi ono, w myśl art. 87
Konstytucji, źródła prawa powszechnie obowiązującego. Kwestia zgodności
z Konstytucją uregulowania na poziomie zarządzenia ministra trybu postępowania
przed konsulem była przedmiotem badania Trybunału Konstytucyjnego, który
w wyroku z dnia 28 października 2014 r. (sygn. akt K 8/14) stwierdził niezgodność
z ustawą zasadniczą takiego unormowania.
Uzasadnione wątpliwości natury konstytucyjnej wzbudzają także przepisy ustawy
o funkcjach konsulów RP zawierające upoważnienia do wydania rozporządzeń (art. 16
ust. 5, art. 31 ust. 1 i 3 oraz art. 32 ust. 1), które nie obejmują wytycznych dotyczących
treści tych aktów. Obowiązek zamieszczania przedmiotowych wytycznych ustanawia
Konstytucja RP w art. 92 ust. 1. Obowiązująca ustawa budzi ponadto zastrzeżenia pod
względem techniki legislacyjnej zastosowanej do jej redakcji, polegającej na
bezpośrednim powtórzeniu niektórych funkcji konsularnych wyliczonych w innych
ustawach, takich jak: ustawa z dnia 13 lipca 2006 r. o dokumentach paszportowych
(Dz. U. z 2013 r. poz. 268 i 1038), ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
(Dz. U. poz. 1650 oraz z 2014 r. poz. 463 i 1004), ustawa z dnia 14 lipca 2006 r.
o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego
terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin
(Dz. U. z 2014 r. poz. 1525) – w zakresie art. 24 ustawy o funkcjach konsulów RP,
ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012 r. poz. 161
oraz z 2013 r. poz. 1650) – w zakresie art. 25, ustawa z dnia 7 września 2007 r. o Karcie
Polaka (Dz. U. z 2014 r. poz. 1187) – w zakresie art. 25a, ustawa z dnia 25 lutego
1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529, z 2013 r.
poz. 1439 oraz z 2014 r. poz. 1188), ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. – Prawo
o aktach stanu cywilnego (Dz. U. poz. 1741 i 1888) oraz ustawa z dnia 17 października
2008 r. o zmianie imienia i nazwiska (Dz. U. Nr 220, poz. 1414 oraz z 2010 r. Nr 217,
poz. 1427) – w zakresie art. 26, ustawa z dnia 1 grudnia 1961 r. – Kodeks morski
(Dz. U. z 2013 r. poz. 758 i 1014 oraz z 2014 r. poz. 1554), ustawa z dnia 18 sierpnia
2011 r. o bezpieczeństwie morskim (Dz. U. Nr 228, poz. 1368, z późn. zm.), ustawa
z dnia 23 maja 1991 r. o pracy na morskich statkach handlowych (Dz. U. z 2014 r. poz.
430) oraz ustawa z dnia 1 grudnia 1961 r. o izbach morskich (Dz. U. z 2009 r. Nr 69,
poz. 599, z późn. zm.) – w zakresie art. 28, a także w powszechnie obowiązującym
i bezpośrednio stosowanym akcie prawa unijnego, jakim jest rozporządzenie
Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 210/2009 ustanawiające Wspólnotowy
2
Kodeks Wizowy (kodeks wizowy) (Dz. Urz. UE L 243 z 15.09.2009, str. 1, z późn.
zm.). Powtórzenie to jest zresztą niekonsekwentne, gdyż nie obejmuje wszystkich
funkcji konsularnych. Należy też zauważyć, że funkcje określone w art. 25 i art. 25a
wymienione są na równi z funkcjami zdefiniowanymi wyłącznie w ustawie o funkcjach
konsulów RP, takimi jak: działanie w charakterze notariusza (art. 19), tłumacza
przysięgłego (art. 20), dokonywanie legalizacji dokumentów (art. 21), doręczanie
dokumentów i wykonywanie przesłuchań (art. 18), przyjmowanie określonych rzeczy
do depozytu (art. 17) i udzielanie pomocy konsularnej (np. art. 13 i art. 16). Brakuje
zatem odniesienia, które jednoznacznie wyjaśniałoby, że czynności określonych
w art. 25 i art. 25a konsul dokonuje w trybie i zakresie wskazanym we właściwych
przepisach. Tym samym obecnie obowiązująca ustawa stosuje technikę legislacyjną
niezgodną z określonym w § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia
20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. Nr 100,
poz. 908) zakazem powtarzania przepisów zamieszczonych w innych ustawach oraz
dających się bezpośrednio stosować postanowień aktów normatywnych ustanowionych
przez organizacje międzynarodowe, którym Rzeczpospolita Polska przekazała
kompetencje organów władzy państwowej w niektórych sprawach. Mając na uwadze
powyższe zastrzeżenia, zasadne wydaje się zastąpienie ustawy z dnia 13 lutego 1984 r.
o funkcjach konsulów RP całkowicie nowym aktem prawnym.
Projekt nowej ustawy zawiera rozwiązania, których wprowadzenie konieczne było ze
względu na obowiązujące Rzeczpospolitą Polską zobowiązania międzynarodowe.
W szczególności konieczne było wprowadzenie do ustawy normy nakładającej na
konsula obowiązek udzielania pomocy konsularnej obywatelom państw członkowskich
Unii Europejskiej, które nie mają przedstawicielstwa dyplomatycznego ani urzędu
konsularnego na terytorium państwa trzeciego. Obowiązek taki wynika z art. 20 ust. 2
lit. c oraz art. 23 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE C 326
z 26.10.2012, str. 47), a jego zakres uszczegółowiony został w Decyzji Przedstawicieli
Rządów Państw Członkowskich spotykających się w ramach Rady z dnia 19 grudnia
1995 r. dotyczącej ochrony obywateli Unii Europejskiej przez przedstawicielstwa
dyplomatyczne i konsularne (nr 95/553/WE) (Dz. Urz. UE L 314 z 28.12.1995, str. 73).
Warto także wspomnieć, że w związku z konsolidacją unijnej polityki wizowej
i wejściem w życie Wspólnotowego Kodeksu Wizowego oraz rozporządzenia
nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniającego państwa trzecie, których
3
obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te,
których obywatele są zwolnieni z tego wymogu (Dz. Urz. UE L 81 z 21.03.2001,
str. 65), przepisy materialne i proceduralne, a także dotyczące opłat i zwolnień od nich,
które odnoszą się do wydawania wiz Schengen, normowane są obecnie w innym akcie
prawnym niż ustawa krajowa. Projekt nowej ustawy uwzględnia również zmiany
organizacyjne służby zagranicznej, które dokonały się w ciągu 30 lat, jakie minęły od
przyjęcia obowiązującej ustawy o funkcjach konsulów. W szczególności mowa tu
o wejściu w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o służbie zagranicznej (Dz. U. Nr 128,
poz. 1403, z późn. zm.), która określiła wymogi, jakie musi spełniać członek personelu
dyplomatyczno-konsularnego (art. 12 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy), oraz wprowadziła
obowiązek złożenia przez kandydatów na konsulów egzaminu konsularnego (art. 21
ustawy). W celu bardziej efektywnego dysponowania zasobami pozostającymi
w dyspozycji Ministerstwa Spraw Zagranicznych coraz częstszą praktyką w ostatnich
latach jest tworzenie samodzielnych stanowisk konsularnych w przedstawicielstwach
dyplomatycznych, a zatem powoływanie konsulów bez tworzenia wyodrębnionych
urzędów konsularnych. Również ta praktyka wymaga precyzyjnej regulacji
i zintegrowania jej w projektowanej ustawie z przepisami dotyczącymi urzędów
konsularnych.
W projektowanej ustawie uwzględniono zmiany o charakterze cywilizacyjnym, takie
jak zaawansowane wykorzystanie systemów informatycznych do tworzenia baz danych
i przesyłania informacji. W związku z powyższym zdecydowano się wprowadzić
możliwość składania wniosków o wszczęcie postępowania za pośrednictwem
elektronicznej skrzynki podawczej (art. 71 i art. 72 ust. 2), wydawania decyzji w postaci
elektronicznej (art. 79 ust. 1), doręczania stronie decyzji za pomocą systemu
teleinformatycznego służącego do obsługi doręczeń (art. 65), wnoszenia środków
odwoławczych za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej (art. 87 ust. 1,
art. 91 i art. 92), jak również możliwość wykonywania odwzorowania cyfrowego akt
sprawy, równoległą do dotychczasowej możliwości sporządzania notatek z tych akt
(art. 59 ust. 2). Uwypuklono również zjawiska mające wpływ na funkcjonowanie służby
konsularnej, takie jak zwiększony ruch turystyczny obejmujący często regiony odległe
od granic RP i mało stabilne politycznie, jak również występowanie nowej fali
emigracyjnej do niektórych państw Unii Europejskiej. W związku z powyższym
wprowadzono do projektu przepisy określające zakres pomocy konsularnej (art. 20)
4