Rządowy projekt ustawy - Prawo konsularne

z kart płatniczych lub innych form zapłaty bezgotówkowej, (e) uzyskanie środków
na pokrycie kosztów powrotu na terytorium RP na podstawie ustawy z dnia
29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 196 i 822).
Zgodnie z ust. 4 w wyjątkowych przypadkach pomoc finansowa może zostać udzielona
z urzędu.
Ust. 5 precyzuje, że konsul udziela pomocy finansowej lub odmawia jej udzielenia
w drodze decyzji.
Zgodnie z art. 38 konsul może udzielić pomocy finansowej niereprezentowanym
obywatelom państw członkowskich UE przebywającym w państwie przyjmującym,
które nie jest państwem członkowskim UE, o ile dane państwo członkowskie wyrazi
zgodę na udzielenie takiej pomocy. Wprowadzenie takiego zastrzeżenia wynika z art. 6
ust. 1 Decyzji Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich spotykających się
w ramach Rady z dnia 19 grudnia 1995 r. dotyczącej ochrony obywateli Unii
Europejskiej przez przedstawicielstwa dyplomatyczne i konsularne (nr 95/552/WE).
Należy przy tym zauważyć, że wprowadzenie wymogu uzyskania zgody państwa
członkowskiego pełni funkcję gwarancji, analogicznej do warunkowania pomocy
finansowej – w przypadku obywatela polskiego – od wpłacenia przez osobę trzecią na
rachunek bankowy urzędu konsularnego, przedstawicielstwa dyplomatycznego
Rzeczypospolitej Polskiej albo ministra właściwego do spraw zagranicznych kwoty
przeznaczonej dla wnioskodawcy w wysokości stanowiącej równowartość udzielanej
pomocy finansowej lub złożenia przez wnioskodawcę zobowiązania zwrotu całości lub
części otrzymanej kwoty, o czym mowa w art. 39 projektu.
Ponadto zdecydowano się na wprowadzenie możliwości udzielenia przedmiotowej
pomocy bez uzyskania zgody właściwego państwa członkowskiego w sytuacjach
szczególnie uzasadnionych, do których należą również – wskazane w art. 6 ust. 1
przywołanej decyzji – sytuacje nagłe, wyłączające obowiązek uzyskania wspomnianej
zgody.
Art. 39 ustanawia warunki, jakie muszą zostać spełnione, aby konsul mógł udzielić
pomocy finansowej. Ust. 1 stanowi, że warunkiem udzielenia pomocy jest: (1)
dokonanie przez osobę trzecią wpłaty na rachunek bankowy urzędu konsularnego,
przedstawicielstwa dyplomatycznego Rzeczypospolitej Polskiej albo ministra
właściwego do spraw zagranicznych kwoty przeznaczonej dla wnioskodawcy
25
w wysokości stanowiącej równowartość udzielanej pomocy finansowej albo (2)
złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia o zobowiązaniu się do zwrotu całości lub
części otrzymanej kwoty. Ust. 2 precyzuje, że zwrot pomocy finansowej udzielonej pod
warunkiem, o którym mowa w pkt 1 ust. 1, następuje w terminie wskazanym przez
konsula. Termin zwrotu nie może być krótszy niż miesiąc i dłuższy niż trzy miesiące od
dnia udzielenia pomocy finansowej.
Art. 40 stanowi, że osobom, o których mowa w art. 34, jak również ofiarom innych
nadzwyczajnych zdarzeń losowych, konsul może w ramach posiadanych środków na
pomoc konsularną udzielić pomocy finansowej bez spełnienia warunków, o których
mowa w art. 39 ust. 1.
Kolejne przepisy (art. 41 i art. 42) dotyczą zasad zwrotu i dochodzenia zwrotu
otrzymanej pomocy, wskazują organ będący wierzycielem zobowiązania z tytułu
udzielonej pomocy, określają zasady egzekucji niezwróconej pomocy finansowej oraz
termin przedawnienia roszczenia z tytułu pomocy finansowej. Zgodnie z tymi
przepisami niespłacone w terminie zobowiązania podlegają egzekucji w trybie
przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym
w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619), a wierzycielem zobowiązania jest minister
właściwy do spraw zagranicznych.
W szczególnie uzasadnionych przypadkach minister właściwy do spraw zagranicznych
może (1) odroczyć termin zapłaty całości lub części należności albo rozłożyć płatność
całości lub części należności na raty albo też (2) umorzyć zobowiązanie w całości lub
części, w szczególności jeżeli egzekwowanie należności mogłoby prowadzić do
pozbawienia dłużnika środków do utrzymania na poziomie najniższego wynagrodzenia
za pracę pracownika.
Art. 43 wprowadza delegację ustawową do wydania rozporządzenia ministra
właściwego do spraw zagranicznych, które określi: sposób dokumentowania udzielanej
pomocy finansowej, sposób dokonywania wpłaty kwoty stanowiącej równowartość
udzielanej pomocy finansowej, sposób spłaty pomocy finansowej udzielonej po
złożeniu przez wnioskodawcę oświadczenia o zobowiązaniu się do zwrotu całości lub
części otrzymanej kwoty, wzory wniosków o udzielenie pomocy finansowej oraz
sposób ustalania wartości udzielanej pomocy finansowej w złotych lub w walucie,
w której ona jest udzielana.
26
Art. 44 definiuje instytucję zapomogi, łączącą w jednym miejscu ustawy kwestie, które
obecnie regulowane są zarówno na poziomie ustawowym (art. 16 ust. 4 ustawy
o funkcjach konsulów RP), jak i w rozporządzeniu Ministra Spraw Zagranicznych
w sprawie udzielania przez konsula Rzeczypospolitej Polskiej pomocy finansowej oraz
trybu postępowania przy jej udzielaniu (§ 8). Zgodnie z dyspozycją projektowanego
artykułu konsul może udzielić zapomogi obywatelom polskim albo osobom polskiego
pochodzenia przebywającym lub zamieszkałym w okręgu konsularnym, którzy znajdują
się w niedostatku i nie mogą otrzymać pomocy z innych źródeł. Zapomoga może zostać
przyznana w celu zapewnienia podstawowych potrzeb bytowych, w szczególności na
zakup niezbędnych lekarstw, żywności, odzieży, pomocy szkolnych lub opłacenia
kosztów niezbędnej opieki. W porównaniu z obowiązującą regulacją jasno
sprecyzowano zakres podmiotowy beneficjentów zapomogi, tj. rozszerzono go
expressis verbis o obywateli polskich. Należy bowiem zauważyć, że obowiązująca
norma zakłada udzielanie zapomóg „osobom polskiego pochodzenia”, co – w świetle
ustawy o repatriacji, późniejszej w stosunku do ustawy o funkcjach konsulów RP –
może rodzić uzasadnione wątpliwości, czy obejmuje ona również w całości kategorię
obywateli polskich. Ponadto zrezygnowano z ograniczenia udzielenia zapomogi jedynie
do szczególnie uzasadnionych przypadków, gdyż w świetle sytuacji, z którymi mają do
czynienia konsulowie, ograniczenie to uznać należy za nazbyt rygorystyczne.
Jednocześnie – zgodnie z przepisem – zapomogi udziela się osobom, które
udokumentowały swoją trudną sytuację, przy czym zapomogi w gotówce udziela się za
pokwitowaniem.
Art. 45 inkorporuje do ustawy normę zwyczajową, zgodnie z którą ochrona
dyplomatyczna (a zatem również pomoc konsularna)) nie przysługuje obywatelom
państwa wysyłającego, którzy posiadają równocześnie obywatelstwo państwa
przyjmującego. Norma ta wynika bezpośrednio z art. 4 Konwencji w sprawie pewnych
zagadnień dotyczących kolizji ustaw o obywatelstwie oraz protokołu dotyczącego
przypadku bezpaństwowości, podpisanej w Hadze dnia 12 kwietnia 1930 r. (Dz. U.
z 1937 r. Nr 47, poz. 361) i bezpośrednio wiążącej RP w stosunkach z 22 państwami,
które ratyfikowały przywołaną Konwencję lub do niej przystąpiły. Przedmiotowa

4) Por. stanowisko doktryny: P. Czubik, Prawo dostępu do konsula w świetle prawa międzynarodowego,
europejskiego i krajowego, Kraków: Instytut Europeistyki Uniwersytetu Jagiellońskiego, 2011, s. 229
i 234–5.
27
norma jest częścią prawa zwyczajowego (warto zauważyć, że w 1930 r. Konwencję
podpisała większość członków Ligi Narodów), a omawiana norma jest powszechnie
stosowana w państwach UE, niezależnie od tego, czy dane państwo związane jest
Konwencją lub akceptuje inne przyjęte w niej rozwiązania. Świadectwem
powszechności tej normy jest też zamieszczenie jej w obowiązujących aktach prawnych
regulujących pracę konsula niektórych innych państw członkowskich UE, jak
np. w niemieckiej ustawie o urzędach konsularnych, ich zadaniach i uprawnieniach
z 11 września 1974 r. (tzw. Konsulargesetz). Należy ponadto zauważyć, że w związku
z odpowiednim stosowaniem art. 17 i art. 34 do obywateli niereprezentowanych państw
UE w państwie trzecim, norma art. 40 znajduje zastosowanie również do tej kategorii
podmiotów.

III. Postępowanie przed konsulem
Dział trzeci ustawy reguluje postępowanie przed konsulem. Konieczność objęcia
postępowania przed konsulem odrębną regulacją wynika z wyłączenia stosowania
Kodeksu postępowania administracyjnego do przedmiotowego postępowania (art. 3
ust. 1 pkt 4 – o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej). Obecnie Kodeks
postępowania administracyjnego stosowany jest więc – na mocy art. 31 ust. 2 ustawy
o funkcjach konsulów RP – do postępowania w sprawach skarg i wniosków
dotyczących działalności konsula, a także w sprawach odmowy wydania wizy dla
członka rodziny obywatela UE [art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium
obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U.
z 2014 r. poz. 1525)]. W innych sprawach stosuje się natomiast przepisy zarządzenia
Ministra Spraw Zagranicznych w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed
konsulem.
Dotychczas w żadnej ustawie regulującej zagadnienia konsularne nie poświęcono
postępowaniu przed konsulem tak wiele uwagi. Obecny projekt ustawy wypełnia
istniejącą lukę prawną, polegającą na braku uregulowania przedmiotowego zagadnienia
w akcie rangi ustawowej. Rozwiązania, jakie przyjęto w projekcie przedmiotowej
ustawy, w wielu kwestiach są zbliżone do uregulowań zawartych w Kodeksie
postępowania administracyjnego, należycie uwzględniają jednak odrębność instytucji
28
konsula w polskim systemie prawnym oraz potrzeby wynikające ze specyfiki jego
pracy.
Potrzeba szczególnego, odrębnego od Kodeksu postępowania administracyjnego
uregulowania trybu postępowania przed konsulem, jest uzasadniona swoistą rolą,
zadaniami i usytuowaniem tego organu jako istotnie wyróżniającego się spośród innych
organów administracji publicznej. Konsul, inaczej niż pozostałe polskie organy
administracji, wykonuje funkcje poza granicami RP. Realizując powierzone zadania,
kieruje się zarówno postanowieniami prawa krajowego, międzynarodowego, jak i prawa
europejskiego, uwzględniając również normy prawa państwa przyjmującego. Liczne
kompetencje konsula przyznane na mocy przepisów szczególnych powodują, że poza
„tradycyjnymi”, właściwymi dla niego funkcjami ochronnymi, promocyjnymi,
reprezentacyjnymi i informacyjnymi wykonuje szereg czynności należących w kraju do
różnych podmiotów, w tym tych, które nie są organami administracji publicznej
(notariusze, organy wymiaru sprawiedliwości, tłumacze przysięgli). Stąd uzasadnione
jest stworzenie odrębnego trybu postępowania przed konsulem, który uwzględniając
swoiste cechy tego organu, jednocześnie pozwoli na sprawne, nieobarczone
nadmiernym formalizmem, ale zgodne z zasadami rządów prawa, załatwianie spraw.
Zasadność stworzenia odrębnego, uproszczonego względem Kodeksu, trybu
postępowania przed konsulem, który uwzględniając swoiste cechy i ograniczenia tego
organu, zagwarantuje poszanowanie praw stron postępowania, uzasadniają
w szczególności następujące przesłanki:
– specyfika pracy poza granicami RP, wiążąca się z licznymi ograniczeniami,
np. trudnością w realizowaniu stosowanych w kraju reguł doręczania korespondencji,
informowania stron, dochowywania terminów przewidzianych w
k.p.a.,
przeprowadzania dowodów etc.,
– obiektywne trudności w zapewnieniu nieograniczonego komunikowania się konsula
ze stroną postępowania (np. w rozległych okręgach konsularnych, gdzie dystans do
urzędu konsularnego może wynosić kilka tysięcy kilometrów, w okręgach
konsularnych obejmujących kilka krajów, w okręgach objętych niepokojami
społecznymi lub ze słabo rozwiniętą infrastrukturą itp.),
– częsta konieczność procedowania w szybkim, niejednokrotnie interwencyjnym trybie,
– zasadniczy brak występowania spraw spornych,
29