Rządowy projekt ustawy - Prawo konsularne

– skupienie w rękach konsula licznych zadań z wielu obszarów (np. sprawy stanu
cywilnego, notarialne, morskie, wydawanie dokumentów paszportowych, z zakresu
wymiaru sprawiedliwości itd.) niewsparte rozbudowanym aparatem administracyjno-
-obsługowym.
Projektując nowe normy, starano się jednocześnie uregulować postępowanie przed
konsulem w sposób tak prosty, jak to jest możliwe, mając na względzie zarówno
nieefektywność tworzenia rozbudowanych rozwiązań proceduralnych funkcjonujących
równolegle do Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i konieczność
dostosowania proponowanych przepisów do warunków pracy konsula, niejednokrotnie
różniących się w poszczególnych państwach świata. Jednocześnie podkreślenia
wymaga, że przyjęty w projektowanej regulacji tryb postępowania będzie miał
zastosowanie wyłącznie do postępowań prowadzonych przed konsulem. We wszystkich
sprawach, w których rola konsula sprowadza się do pośredniczenia przy załatwianiu
wniosków podlegających rozpoznaniu przez organ w kraju, merytoryczne
rozpatrywanie sprawy będzie odbywało się w trybie i na zasadach Kodeksu
postępowania administracyjnego – jako właściwego przed organami administracji
w RP. Podobnie organy wyższego stopnia w stosunku do konsula będą, jak to ma
miejsce obecnie, stosowały reguły kodeksowe w toku rozpoznawania zwyczajnych
i nadzwyczajnych środków odwoławczych od rozstrzygnięć konsula.
Dział trzeci został podzielony na dwanaście rozdziałów: (1) przepisy ogólne, (2) strony,
(3) załatwianie spraw, (4) terminy, (5) doręczenia, (6) wszczęcie postępowania,
(7) dowody, (8) decyzje i postanowienia, (9) odwołania, zażalenia i wnioski o ponowne
rozpatrzenie sprawy, (10) wznowienie postępowania oraz (11) zaświadczenia.
1. Przepisy ogólne
Rozdział 1 definiuje zasady ogólne. Art. 46 definiuje zasadę, że przepisy niniejszego
działu stosuje się do postępowania w sprawach indywidualnych należących do
właściwości konsula. Podkreślenia wymaga, iż przepisy szczególne mogą przewidywać
odmienności w trybie postępowania przed konsulem. W szczególności ma to miejsce
w sprawach wizowych prowadzonych na podstawie Wspólnotowego Kodeksu
Wizowego.
Art. 47 przewiduje, że konsul załatwia sprawę przez wykonanie czynności lub wydanie
decyzji. Norma ta stanowi usankcjonowanie najpowszechniejszego sposobu załatwiania
30
spraw przez konsula polegającego na wykonaniu wnioskowanej czynności.
Zdecydowana większość spraw wpływających do urzędów konsularnych jest załatwiana
przez wykonanie czynności wnioskowanej przez stronę. Załatwienie sprawy przez
wydanie decyzji ma miejsce jedynie w nielicznych przypadkach, w szczególności
w tych, w których podstawę do wydania decyzji stanowią odrębne przepisy prawa
materialnego, tj.:
– art. 39 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 2 ustawy o dokumentach paszportowych (odmowa
wydania i unieważnienie dokumentu paszportowego),
– art. 42 ust. 1 i 2, art. 66 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1; art. 92 ust. 1 pkt 1 oraz art. 272
ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach (odmowa wydania lub cofnięcie zezwolenia na
przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego; odmowa wydania,
cofnięcie lub unieważnienie wizy, odmowa wydania tymczasowego dokumentu
podróży dla cudzoziemca),
– art. 10 ust. 3 i 4 ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie
oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej
i członków ich rodzin (decyzja o odmowie wydania wizy członkowi rodziny
obywatela UE),
– art. 5 ust. 4 w zw. z ust. 1; art. 11 ust. 1 ustawy o repatriacji (uznanie za osobę
polskiego pochodzenia; przyrzeczenie wydania wizy w celu repatriacji),
– art. 12 ust. 1 i 2, art. 19 i art. 20 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka
(Dz. U. z 2014 r. poz. 1187) (decyzja o przyznaniu, odmowie przyznania
i unieważnieniu Karty Polaka).
Art. 48 określa formę porozumiewania się konsula ze stroną. Forma ta może być ustna
lub pisemna, przy czym za formę pisemną uznaje się również komunikację za pomocą
elektronicznej skrzynki podawczej. Ust. 2 określa język komunikacji ze stroną.
Z obywatelem polskim konsul prowadzi korespondencję w języku polskim. Przepis ten
stanowi lex specialis w stosunku do art. 4 ustawy z dnia 7 października 1999 r. o języku
polskim (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 224 i Nr 84, poz. 455). Przyjęto natomiast zasadę,
że konsul może porozumiewać się w innych językach z cudzoziemcem, osobą prawną
i instytucją państwa przyjmującego. Podstawowym językiem komunikacji jest język
urzędowy tego państwa albo inny język powszechnie stosowany w państwie
przyjmującym. Na korespondencję w języku polskim konsul udziela odpowiedzi w tym
języku.
31
Art. 49 formułuje zasadę przestrzegania z urzędu przez konsula właściwości rzeczowej
i terytorialnej. Właściwość rzeczową ustala się na podstawie przepisów określających
zakres działania konsula. Ust. 3 precyzuje, że właściwość terytorialną ustala się według
miejsca przebywania lub miejsca zamieszkania strony w okręgu konsularnym albo
miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Spory
o właściwość rozstrzygać będzie minister właściwy do spraw zagranicznych.
Jeżeli konsul nie jest właściwy do załatwienia sprawy bądź wniosek złożony został
przez podmiot niebędący stroną (art. 50), konsul poucza składającego wniosek
o organie właściwym do załatwienia sprawy lub o zasadach złożenia wniosku i zwraca
wniosek składającemu. Od zasady tej przewidziano jeden wyjątek – jeżeli właściwy do
załatwienia sprawy jest inny konsul mający siedzibę na terytorium tego samego
państwa, konsul, do którego wpłynął wniosek, przekazuje go według właściwości,
chyba że przepis szczególny (np. w postępowaniu o wydanie wizy) stanowi inaczej.
Celem wprowadzenia tego przepisu jest ograniczenie nadmiernego formalizmu, który
mógłby pojawić się, w przypadku gdy strona zwróci się do niewłaściwego konsula,
mylnie identyfikując jego właściwość terytorialną, przez co musiałaby zostać odesłana
do innego urzędu konsularnego (przedstawicielstwa dyplomatycznego) działającego
w tym samym państwie i ponieść w związku z tym dodatkowe koszty lub przeznaczyć
dodatkowy dzień na załatwienie określonej sprawy. Prostsze wydaje się w takiej
sytuacji przekazanie wniosku według właściwości, o ile na przeszkodzie nie stoi przepis
szczególny. Należy przy tym zauważyć, że istniejące ograniczenia działania urzędów
konsularnych (w szczególności konieczność zastosowania nieproporcjonalnie dużych
nakładów związanych z ponoszeniem kosztów przekazania za granicę błędnie
skierowanego wniosku) uzasadniają stosowanie tej zasady wyłącznie do innych
urzędów konsularnych (przedstawicielstwa dyplomatycznego) mających siedzibę w tym
samym państwie.
W art. 51 uregulowano kwestię osobistego stawiennictwa strony. Konsul może wezwać
stronę, aby stawiła się osobiście, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub
jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Konsul powinien dołożyć starań, aby
zadośćuczynienie wezwaniu nie było uciążliwe. Powinien np. uwzględnić wiek osoby
wezwanej, a także przesłanki utrudniające lub uniemożliwiające osobiste
stawiennictwo, jak na przykład stan zdrowia osoby wezwanej lub odległość miejsca
zamieszkania strony od urzędu konsularnego (przedstawicielstwa dyplomatycznego),
32
zwłaszcza jeżeli znajduje się on w innym państwie. Ust. 3 precyzuje, jakie elementy
powinno zawierać wezwanie. Wezwania można dokonać także telefonicznie. Tak
dokonane wezwanie jest skuteczne, jeżeli nie ma wątpliwości, że dotarło do adresata.
W przypadku gdy strona nie zastosuje się do wezwania do osobistego stawiennictwa,
konsul pozostawia wniosek bez rozpoznania, o czym poucza stronę, dokonując
wezwania. Konsul poucza stronę również o innych skutkach niestawiennictwa, jeżeli
zostały określone w przepisach odrębnych. Koszty stawiennictwa strony nie podlegają
zwrotowi. Przewidziane w projekcie uwolnienie konsula od ponoszenia kosztów
stawiennictwa motywowane jest ponownie specyfiką wykonywania funkcji
konsularnych poza granicami. Nieliczne przypadki spraw w postępowaniu przed
konsulem, kiedy od strony, zwłaszcza w przypadkach wynikających z charakteru
czynności, wymagane będzie osobiste stawiennictwo, o ile wiązałyby się dla konsula
z koniecznością zwrotu kosztów, mogłyby w sposób bardzo znaczący obciążać budżet
urzędu konsularnego (np. z tytułu kosztów stawiennictwa wnioskodawcy wizowego
z państwa akredytacji konsula, które nie jest jednocześnie państwem siedziby urzędu
konsularnego).
Art. 52 reguluje kwestię postępowania w sprawie zaginięcia lub zniszczenia akt przez
zastosowanie w tym zakresie odesłania do ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks
postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm.). Wprowadzenie
niniejszego odesłania uzasadnione jest możliwymi wątpliwościami związanymi
z trybem procedowania, w przypadku gdy akta sprawy zostały zniszczone lub zaginęły.
Wprawdzie sytuacje takie nie pojawiają się w praktyce konsularnej często (jeżeli
kiedykolwiek), niemniej jednak z uwagi na potencjalną doniosłość skutków takiego
zdarzenia powinny one zostać uregulowane w projektowanej ustawie.
2. Strony
Zgodnie z przyjętą w art. 53 definicją stroną w postępowaniu przed konsulem jest
każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Stronami
mogą być osoby fizyczne, prawne albo jednostki organizacyjne nieposiadające
osobowości prawnej, przy czym ich zdolność prawną i zdolność do czynności
prawnych, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej, ocenia się wedle właściwych
przepisów Kodeksu cywilnego (art. 54). Strona może działać przed konsulem osobiście
lub przez pełnomocnika będącego osobą fizyczną posiadającą pełną zdolność do
33
czynności prawnych, chyba że charakter czynności wymaga osobistego działania
strony. Pełnomocnictwa udziela się na piśmie. Przyjęto ponadto zasadę, że w sprawach
mniejszej wagi konsul może zrezygnować z żądania okazania pełnomocnictwa, jeżeli
okoliczności sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wskazują na to, że pełnomocnik
działa z upoważnienia strony. Sytuacja taka może mieć miejsce w szczególności
np. w sprawach legalizacji dokumentów, takich jak np. świadectwa czy dyplomy
członków najbliższej rodziny (art. 55).
3. Załatwianie spraw
W art. 56 przyjęto zasadę załatwiania spraw przez konsula bez zbędnej zwłoki, jednak
nie później niż w terminie 30 dni od dnia wniesienia wniosku, przy czym informacja
w sprawach konsularnych (tj. na temat funkcji konsularnych, obowiązków konsula,
praw i obowiązków strony, zasad postępowania, wymogów formalnych wniosku czy
lokalnych uwarunkowań działalności konsula itp.) powinna być udzielana niezwłocznie,
nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia wniesienia wniosku o udzielenie
informacji. W przypadku konieczności przedłużenia terminu załatwienia sprawy, konsul
wyznaczy nowy termin jej załatwienia, informując o tym stronę.
Art. 57 daje konsulowi możliwość zwrócenia się do organów administracji publicznej
w Rzeczypospolitej Polskiej lub w państwie przyjmującym o przekazanie dodatkowych
informacji i opinii, jeżeli jest to niezbędne dla załatwienia sprawy. Wprowadzono
jednocześnie zasadę wydłużenia terminu na załatwienie sprawy przez konsula do trzech
miesięcy, jeżeli jest ono uzależnione od wykonania czynności lub przekazania opinii
przez organ administracji publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej lub w państwie
przyjmującym.
W art. 58 przyjęto regułę, że jeżeli sprawa, która wpłynęła do konsula, podlega
rozpatrzeniu przez organ administracji publicznej w Rzeczypospolitej Polskiej, konsul
przekazuje sprawę do właściwego organu, informując stronę o spodziewanym terminie
jej załatwienia.
Na mocy art. 59 stworzono możliwość udostępnienia stronie akt sprawy do wglądu na
jej żądanie. Stronie zapewnione zostało też prawo sporządzania notatek z tych akt, jak
również do dokonywania odwzorowania cyfrowego tych akt.

34