Rządowy projekt ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego

Kwoty środków krajowych przeznaczonych na przejściowe wsparcie krajowe
w sektorze tytoniu obliczono, mając na względzie pułapy procentowe określone
w art. 37 ust. 4 rozporządzenia nr 1307/2013 oraz planowane tempo realizacji
płatności krajowych (50% koperty w grudniu, 50% – w kolejnym roku). Kwoty
te również zostały wyrażone w mln zł, w cenach stałych z 2014 r.
(z uwzględnieniem prognoz kursu zł/euro i CPI wskazanych w Wytycznych MF
z października 2014 r.).

Źródłem danych dotyczących kosztów implementacji nowego systemu płatności
bezpośrednich jest ARiMR.
Wyodrębnienie kosztów wdrożeniowych płatności bezpośrednich objętych
projektowaną ustawą spośród ogółu kosztów modyfikacji systemowych jest
utrudnione ze względu na to, że niektóre elementy systemu mają jednocześnie
zastosowanie do środków realizowanych w ramach Programu Rozwoju
Obszarów Wiejskich.
Z uwagi na dużą liczbę zmiennych mających przełożenie na globalny koszt
implementacji zreformowanego systemu płatności bezpośrednich, wynikających
m.in. z decyzji o charakterze technicznym na etapie realizacji harmonogramu
poszczególnych wdrożeń, jak również o charakterze legislacyjnym, szacowana
kwota kosztów nie powinna wiążąco przekładać się na proces planowania na
gruncie ustawy budżetowej czy też szacowanie środków własnych ARiMR,
a jedynie służyć ogólnemu przybliżeniu otoczenia finansowego projektowanej
regulacji z zakresu wsparcia bezpośredniego na etapie programowania prac
rządu.
Mając na uwadze powyższe zastrzeżenia, ARiMR szacuje ogólne koszty
implementacji, tj. dostosowania do zreformowanego systemu wsparcia
bezpośredniego, na poziomie ok. 45,37 mln zł brutto (ceny bieżące). Na kwotę tę
składają się przede wszystkim koszty budowy i rozbudowy systemów
informatycznych wraz z zapewnieniem infrastruktury dla prawidłowego ich
funkcjonowania, koszty opracowania warstw wektorowych dla wyznaczenia
obszarów proekologicznych i trwałych użytków zielonych na potrzeby płatności
za zazielenienie oraz ich kontroli jakościowej, koszty zmian w zakresie obsługi
raportów z kontroli na miejscu wymogów zasady wzajemnej zgodności
w obszarze identyfikacji i rejestracji zwierząt, zdrowia publicznego, zdrowia
zwierząt i dobrostanu zwierząt oraz raportów z kontroli na miejscu w ramach
planowanych płatności do bydła i krów, jak również koszty realizacji
dostosowanych wniosków spersonalizowanych oraz pozostałe koszty
organizacyjne, w tym koszty szkoleń i materiałów komunikacji społecznej.
Powyższe koszty zostały ujęte w projekcie planu finansowego ARiMR na 2015 r.
(ceny bieżące):
− poz. VIII wydatki majątkowe: 37,320450 mln zł,
− poz. III pozostałe usługi: 7,798262 mln zł,
− poz. III materiały i energia: 0,252650 mln zł.
Natomiast w planie finansowym ARiMR na 2014 r. zostały ujęte następujące
koszty wynikające z implementacji nowego systemu wsparcia bezpośredniego
(ceny bieżące):
− poz. VIII wydatki majątkowe: 18,280155 mln zł,
− poz. III pozostałe usługi: 0,231850 mln zł.

W kwestii rozwiązań systemowych przewidzianych w projektowanej ustawie,
które mogą przynieść oszczędności po stronie agencji płatniczej, należy
zauważyć, że projektowany przepis o cyfrowej archiwizacji dokumentów daje
możliwość zaoszczędzenia przez ARiMR ok. 22 240 tys. zł. Na taką kwotę
zostały oszacowane koszty przechowywania w latach 2015–2020 papierowych
60


akt dla corocznie składanych wniosków obszarowych. Należy mieć jednak na
uwadze, że zakres oszczędności ARiMR nie jest tożsamy z zakresem
regulacyjnym na gruncie projektowanej ustawy. Nie jest bowiem możliwe
wyodrębnienie oszczędności z tytułu rozwiązań prawnych przewidzianych
w krajowym reżimie płatności bezpośrednich, objętych projektowaną ustawą,
spośród ogółu kosztów i oszczędności wygenerowanych wskutek analogicznych
zmian w rozwiązaniach ustawowych przewidzianych w stosunku do środków
obszarowych w ramach rozwoju obszarów wiejskich.
7. Wpływ na konkurencyjność gospodarki i przedsiębiorczość, w tym funkcjonowanie
przedsiębiorców, oraz na rodzinę, obywateli i gospodarstwa domowe
Skutki
Czas w latach od wejścia w życie
Łącznie
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
zmian
(2015–2021)
duże
przedsiębiorstwa









sektor mikro-,
W ujęciu
małych i średnich








pieniężnym
przedsiębiorstw
(w mln zł,
rodzina,
ceny stałe
obywatele oraz








z 2014 r.)
gospodarstwa
domowe
gospodarstwa
rolne
5 202,42
13 615,87
11 442,85
11 147,63
10 877,03
10 079,44
4 644,38
67 009,62
duże
przedsiębiorstwa


sektor mikro-,
małych i średnich

W ujęciu
przedsiębiorstw
niepieniężnym
rodzina,
obywatele oraz
Większa podaż dóbr publicznych (środowiskowych i kulturowych),
gospodarstwa
bezpieczeństwo żywnościowe, konkurencyjne ceny żywności.
domowe
rolnicy
Podniesienie poziomu życia, stabilność dochodów.
Niemierzalne
(dodaj/usuń)
Nieskwantyfikowane efekty to w szczególności:
1. Utrzymanie stabilności dochodów rolników
Płatności bezpośrednie stanowią stabilną część dochodów rolników,
zasadniczo nieuzależnioną od wielkości bieżącej produkcji ani sytuacji na
rynkach rolnych. Łagodzą skutki gwałtownych zmian występujących na
rynkach rolnych i zmniejszają naturalne ryzyko związane z prowadzeniem
działalności rolniczej (w zakresie przebiegu pogody). Dzięki temu
przeciwdziałają zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej, z korzyścią
dla utrzymania aktywności gospodarczej na obszarach wiejskich.
Z badań wynika, że większość środków otrzymanych w ramach wsparcia
bezpośredniego rolnicy wykorzystują na bieżące wydatki związane
z działalnością rolniczą oraz na modernizację gospodarstw. Możliwość
swobodnego dysponowania tymi środkami oznacza możliwość realizacji
dowolnych projektów inwestycyjnych, co daje duże szanse podjęcia
trafnych decyzji i powodzenia przedsięwzięcia. Środki te są zatem
wykorzystywane w sposób efektywny, gwarantujący rozwój, a osiągane
efekty dobrze odpowiadają potrzebom określonym na szczeblu gospodarstw
rolnych. Środki dystrybuowane do rolnictwa w postaci płatności
bezpośrednich, poprzez stymulację popytu, powodują efekt mnożnikowy,
przyczyniając się do rozwoju gospodarki również poza rolnictwem
– podobnie jak środki w ramach funduszy strukturalnych.
Część środków wykorzystywana jest na cele konsumpcyjne, pełniąc rolę
niwelowania różnicy w poziomie życia rolników w stosunku do poziomu
życia innych grup zawodowych, który wynika z permanentnego dysparytetu
dochodowego rolnictwa w porównaniu do innych działów gospodarki.


61


2. Wynagradzanie za produkcję dóbr publicznych
W warunkach wolnego rynku brak jest bodźców dla dostarczania niektórych
rodzajów dóbr, ponieważ ich produkcja nie generuje dochodu. Jednak są
one korzystne dla społeczeństwa, ponieważ przyczyniają się do wzrostu
dobrobytu. W odniesieniu do rolnictwa są to w szczególności dobra
środowiskowe i kulturowe, takie jak utrzymanie różnorodności biologicznej
i krajobrazu wiejskiego, zachowanie dziedzictwa kulturowego (np.
związanego z tradycyjnym wypasem owiec na obszarach górskich). Dzięki
normom i wymogom zasady wzajemnej zgodności (cross compliance) oraz
dzięki wprowadzeniu w ramach reformy komponentu zazieleniowego
(płatność za zazielenienie), płatności bezpośrednie są formą wynagradzania
za tego rodzaju dobra, stymulując ich produkcję, a tym samym
przyczyniając się do wzrostu dobrobytu społeczeństwa i zachowania
tożsamości kulturowej.
W system wsparcia bezpośredniego wbudowane są mechanizmy
przeciwdziałające nadmiernej koncentracji produkcji w dużych
gospodarstwach rolnych o dużej presji na środowisko (np. mechanizm
zmniejszania płatności, płatność dodatkowa, limity powierzchni upraw
i liczebności zwierząt, do których mogą być przyznane płatności związane
z produkcją). Pozwalają one na utrzymanie rodzinnych gospodarstw
rolnych, które narażone są na silną konkurencję ze strony dużych
przedsiębiorstw rolnych, uzyskujących przewagę konkurencyjną w związku
z działaniem efektu skali (spadek kosztów jednostkowych wraz ze wzrostem
wielkości produkcji). Dzięki temu rolnictwo zachowuje swój potencjał
w zakresie kreowania miejsc pracy na obszarach wiejskich, a jednocześnie
mniejsza jest presja na środowisko naturalne, które łatwiej absorbuje
negatywne efekty zewnętrzne przy rozproszonej produkcji rolnej.
3. Przeciwdziałanie wzrostowi cen żywności i zapewnienie
bezpieczeństwa żywnościowego
Względnie niskie ceny żywności mają duże znaczenie w szczególności dla
uboższej części społeczeństwa, w przypadku której wydatki żywnościowe
pochłaniają znaczącą część budżetu domowego. Jednocześnie ważne jest
utrzymanie wysokiej jakości żywności, co zapewnia szereg wymogów
wbudowanych w system wsparcia bezpośredniego. Obejmują one normy
dobrej kultury rolnej w zakresie ochrony środowiska oraz wymogi
dotyczące zdrowia publicznego, zdrowia zwierząt, zdrowia roślin,
dobrostanu zwierząt i środowiska naturalnego, składające się na tzw. zasadę
wzajemnej zgodności (cross compliance). Wprowadzenie w ramach reformy
dodatkowych wymogów w zakresie praktyk rolniczych – dywersyfikacja
upraw, utrzymanie trwałych użytków zielonych i zachowanie obszarów
proekologicznych (tzw. zazielenienie), wzmocniło funkcje środowiskowe
płatności bezpośrednich i ich rolę w przeciwdziałaniu zmianom
klimatycznym.
Płatności bezpośrednie umożliwiają rolnikom dostarczanie wysokiej jakości
produktów po relatywnie niskich cenach, przeciwdziałając wzrostowi
importu żywności o niższych standardach jakościowych pochodzącej spoza
Unii Europejskiej i pozwalając na utrzymanie potencjału produkcyjnego
Unii w zakresie produkcji żywności.
Dodatkowe
informacje, w tym
W tabeli zestawiającej skutki w ujęciu pieniężnym wskazano sumę płatności
wskazanie źródeł
unijnych i krajowych (kwoty odpowiadające wydatkom budżetu państwa na te
danych i przyjętych cele z punktu 6). Źródło danych: jak w punkcie 6.
do obliczeń

założeń
62


8. Zmiana obciążeń regulacyjnych (w tym obowiązków informacyjnych) wynikających
z projektu
nie dotyczy
Wprowadzane są obciążenia poza bezwzględnie
tak
wymaganymi przez UE (szczegóły
nie
w odwróconej tabeli zgodności).
nie dotyczy
zmniejszenie liczby dokumentów
zwiększenie liczby dokumentów
zmniejszenie liczby procedur
zwiększenie liczby procedur
skrócenie czasu na załatwienie sprawy
wydłużenie czasu na załatwienie sprawy
inne:
inne:

Wprowadzane obciążenia są przystosowane do
tak
ich elektronizacji.
nie
nie dotyczy

Komentarz:
Projekt ustawy nie przewiduje wprowadzenia obciążeń regulacyjnych wykraczających poza
wymagane przepisami UE.
Zmiany w odniesieniu do obciążeń administracyjnych rolników:
1) zmniejszenie obciążeń dla rolników uczestniczących w systemie dla małych gospodarstw (nie
stosuje się wobec nich przepisu dotyczącego nakładania kar administracyjnych, w przypadku
gdy beneficjent nie przestrzega przepisów dotyczących zasady wzajemnej zgodności, ponadto
rolnicy uczestniczący w systemie dla małych gospodarstw są zwolnieni z praktyk
zazielenienia);
2) dokumentowanie, że działalność rolnicza nie ma charakteru marginalnego albo innych
okoliczności, o których mowa w art. 9 ust. 2 akapit trzeci rozporządzenia nr 1307/2013
(dotyczy wyłącznie rolników, którzy prowadzą nierolnicze rodzaje działalności wymienione
w art. 9 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1307/2013 lub ewentualnie inne rodzaje
działalności określone w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie fakultatywnego
upoważnienia zawartego w projektowanym art. 7 ust. 4 i jednocześnie których kwota płatności
bezpośrednich jest wyższa niż 5000 euro).
Zmiany w odniesieniu do obciążeń dla agencji płatniczej:
1) dodatkowe obciążenie w postaci konieczności wprowadzenia do zintegrowanego systemu
zarządzania i kontroli większej liczby działek deklarowanych na potrzeby płatności za
zazielenienie zgodnie z art. 22 rozporządzenia nr 640/2014;
2) dodatkowe obciążenie w postaci konieczności przeniesienia działek rolnych we wnioskach do
interfejsu opartego na GIS, umożliwiającego przetwarzanie danych przestrzennych
i alfanumerycznych w odniesieniu do zgłoszonych obszarów zgodnie z art. 17 rozporządzenia
nr 809/2014 w związku z art. 22 rozporządzenia nr 640/2014, które to obciążenie będzie
stopniowo rosło, począwszy od 2016 r. (25% całkowitego obszaru zatwierdzonego) do 2018 r.
(100% całkowitego obszaru zatwierdzonego);
3) przeprowadzanie procedury sprawdzania aktywności zawodowej rolników.
9. Wpływ na rynek pracy
Wejście w życie projektowanej ustawy pozwoli utrzymać miejsca pracy w rolnictwie, a pośrednio
również w najbliższym otoczeniu gospodarczym rolnictwa, w szczególności w przemyśle
produkcyjnym wytwarzającym środki do produkcji rolnej i przemyśle przetwórczym płodów rolnych.
10. Wpływ na pozostałe obszary



środowisko naturalne
demografia
informatyzacja
sytuacja i rozwój regionalny
mienie państwowe
zdrowie
inne:
63



Omówienie

wpływu


11. Planowane wykonanie przepisów aktu prawnego
Rozwiązanie problemu nastąpi z chwilą wejścia w życie projektowanych przepisów.
12. W jaki sposób i kiedy nastąpi ewaluacja efektów projektu oraz jakie mierniki zostaną
zastosowane?
Płatności bezpośrednie, w odróżnieniu od środków II filara WPR, mogą być w dowolny sposób
wykorzystywane przez rolników, tzn. nie ma ograniczeń co do ich przeznaczenia (kierunku
wydatkowania) przez beneficjentów. W związku z powyższym proponuje się, aby jako miernik
efektów projektu przyjąć stopień wykorzystania koperty krajowej.
13. Załączniki (istotne dokumenty źródłowe, badania, analizy itp.)


64