Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach

UZASADNIENIE

Przedstawiony projekt ustawy o zmianie ustawy o narodowym zasobie archiwalnym
i archiwach dokonuje zmian dotyczących funkcjonowania archiwów państwowych oraz
archiwów niebędących archiwami państwowymi.
Projektowana ustawa ma na celu:
1) ułatwienie gromadzenia, zarządzania i przechowywania dokumentacji w postaci
elektronicznej, w tym elektronicznego załatwiania spraw, oraz uproszczenie zasad
postępowania z dokumentacją w przypadku współistnienia systemów
elektronicznego zarządzania dokumentacją i systemu zarządzania dokumentacją na
nośnikach tradycyjnych (szczególnie papierowych);
2) umożliwienie wykonywania czynności kontrolnych w zakresie postępowania
z dokumentacją, w tym ich przeprowadzania niezależnie od właściwości
miejscowej archiwum państwowego;
3) uproszczenie zasad gromadzenia i zarządzania dokumentacją powstającą
w związku z wykonywaniem zadań z zakresu obronności i bezpieczeństwa
państwa, co ułatwi ujednolicenie postępowania z dokumentacją bez względu na to,
czego ona dotyczy;
4) uporządkowanie przepisów dotyczących statusu pracowników archiwów
państwowych i Naczelnej Dyrekcji Archiwów Państwowych.
Gromadzenie i zarządzanie dokumentacją przez organy państwowe i państwowe
jednostki organizacyjne oraz organy jednostek samorządu terytorialnego i samorządowe
jednostki organizacyjne, a następnie jej przekazywanie do archiwów w coraz większym
stopniu dotyczy dokumentów elektronicznych. Wydane na podstawie obecnie
obowiązującej ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym
i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 i Nr 171, poz. 1016 oraz z 2014 r.
poz. 822), zwanej dalej „ustawą archiwalną”, akty wykonawcze regulują odrębnie
postępowanie z dokumentacją w postaci papierowej i z dokumentacją w postaci
elektronicznej. W wyniku dokonanej w 2010 r. nowelizacji ustawy z dnia 17 lutego
2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne
(Dz. U. z 2013 r. poz. 235 oraz z 2014 r. poz. 183) pojawiły się w porządku prawnym
akty prawne, które zawierają nowe regulacje dotyczące sposobu korzystania
z elektronicznego postępowania z aktami spraw, np. rozporządzenie Rady Ministrów
z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie Krajowych Ram Interoperacyjności, minimalnych
wymagań dla rejestrów publicznych i wymiany informacji w postaci elektronicznej oraz
minimalnych wymagań dla systemów teleinformatycznych (Dz. U. poz. 526), czy
rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 kwietnia
2011 r. w sprawie zasad potwierdzania, przedłużania ważności, wykorzystania
i unieważniania profilu zaufanego elektronicznej platformy usług administracji
publicznej (Dz. U. Nr 93, poz. 547). Uwzględniając powyższe regulacje, pilnym
zadaniem stało się zharmonizowanie przepisów regulujących postępowanie
z dokumentacją w postaci papierowej z przepisami dotyczącymi dokumentacji
elektronicznej. Dokumentacja papierowa i elektroniczna będzie bowiem występować
równolegle w ramach prowadzonych spraw. Zmiana przepisów w zakresie
postępowania z dokumentacją w postaci tradycyjnej (tj. nieelektronicznej) usprawni
przechodzenie podmiotów do elektronicznego zarządzania dokumentacją w postaci
cyfrowej, w tym elektronicznego załatwiania spraw, a równocześnie zapewni sprawne
postępowanie z dokumentacją wpływającą nadal w postaci papierowej.
Omówione powyżej problemy wynikają przede wszystkim z braku dookreślenia
w ustawie archiwalnej, że przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw może być
realizowany w ramach elektronicznego zarządzania dokumentacją oraz zdefiniowania
tego określenia. Dotyczą one także zakresu regulacji zawartych w rozporządzeniu
wydanym na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy archiwalnej, tj. rozporządzeniu Ministra
Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej
klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów
archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375), zwanego dalej
„aktem wykonawczym”. W obowiązującym stanie prawnym podmioty publiczne, choć
wdrożyły jako podstawowy system dokumentowania przebiegu załatwiania
i rozstrzygania spraw system elektronicznego zarządzania dokumentacją (zwany dalej
„EZD”) i na bieżąco digitalizują otrzymywaną w postaci papierowej dokumentację, to
dokumentację papierową, mimo że załatwiają sprawy w oparciu o jej obraz cyfrowy,
powinny przed jej przekazaniem do archiwum państwowego uporządkować w sposób,
w jaki to czynią podmioty publiczne, które systemu EZD nie wdrożyły. Problemy te
sygnalizowane były przez wielu przedstawicieli administracji samorządowej,
szczególnie podczas prac nad rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia
18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych
2

wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów
zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67 i Nr 27, poz. 140).
Rozwiązanie problemów sygnalizowanych przez przedstawicieli administracji
samorządowej (częściowo omówione także w części uzasadnienia poświęconej
konsultacjom społecznym), wynikających ze stosowania aktu wykonawczego, wymaga
dokonania zmian w art. 5 ust. 2 ustawy archiwalnej poprzez zamieszczenie w ustawie
rozwiązań zawartych dotychczas w akcie wykonawczym. Zmiany powyższe polegają
m.in. na:
1) określeniu terminu realizacji obowiązku przekazywania materiałów archiwalnych
do archiwów państwowych;
2) ustaleniu zasady brakowania dokumentacji wyłącznie na podstawie zgody
dyrektora archiwum państwowego;
3) określeniu zasad postępowania z dokumentacją w związku z ustaniem działalności
podmiotu publicznego.
Proponowane w projekcie zmiany determinują konieczność dokonania zmian również
w sposobie postępowania z dokumentacją w podmiotach publicznych, w szczególności
w ich aktach wewnętrznych. Uznano, iż uporządkować należy podstawy prawne do
wydania aktów wewnętrznych oraz tryb ich wprowadzenia.
Organy jednostek samorządu terytorialnego wskazywały na problem braku możliwości
wprowadzania w jednostkach podległych lub nadzorowanych przez te organy przepisów
regulujących sferę kancelaryjną oraz kwestie organizacji i funkcjonowania archiwów
tych jednostek. W obowiązującym stanie prawnym kierownik każdej jednostki
podległej lub nadzorowanej (np. szkoły, przedszkola, instytucji kultury) musi
samodzielnie wprowadzać w jednostce regulacje w tym zakresie. Uzasadnione wydaje
się jednak opracowanie wspólnych przepisów dla tego samego rodzaju instytucji na
danym obszarze. Uwzględniając powyższe, projekt przewiduje uporządkowanie
ww. zagadnień i wprowadzenie nowych regulacji, pozwalających organom samorządu
terytorialnego na sprawniejsze regulowanie sposobu zarządzania dokumentacją
w jednostkach podległych i nadzorowanych. Wszystkie opisane powyżej zjawiska
wymagają od archiwów państwowych usprawnienia nadzoru nad postępowaniem
z dokumentacją, w tym przede wszystkim dokumentacją elektroniczną. Bez względu
bowiem na jej postać (papierową, elektroniczną, itp.), nadal część z niej będzie
stanowić materiały archiwalne, wchodzące do narodowego zasobu archiwalnego.
3

Za koniecznością zmian w ustawie archiwalnej przemawia również pojawianie się
nowych form organizacyjnych podmiotów, co wymaga większej elastyczności przy
określaniu właściwości archiwów państwowych dla tych podmiotów. Nowe formy
organizacyjne powstają w wyniku wdrażania nowych systemów organizacji
i zarządzania, jak i w toku procesu komercjalizacji państwowych jednostek
organizacyjnych o wielopoziomowej strukturze organizacyjnej. Jednostki te wytwarzają
materiały archiwalne, wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego, a tym samym
pozostają w sferze oddziaływania archiwów państwowych. Jednakże ich
wielopoziomowa struktura organizacyjna wywołuje trudności natury organizacyjnej
i prawnej w zakresie obsługi narastającej dokumentacji zarówno po stronie tych
jednostek, jak i archiwów państwowych. Trudności sprawia zwłaszcza interpretacja
pojęcia jednostki organizacyjnej w kontekście przepisu art. 33 ust. 1 ustawy archiwalnej
dotyczącego archiwum zakładowego. Widać to szczególnie w procedurze
przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych czy też wyrażenia
zgody na zniszczenie dokumentacji nieprzydatnej. Problematyczne jest również
sprawowanie bieżącej kontroli nad postępowaniem z dokumentacją. Zgodnie
z obowiązującym stanem prawnym odpowiedzialnym za realizację ww. czynności jest
kierownik jednostki organizacyjnej. Jeżeli więc potraktuje się tę definicję zawężająco,
to może to doprowadzić do niewydolności samych podmiotów w zakresie obsługi
własnej dokumentacji rozproszonej po całej Polsce w różnych siedzibach i strukturach
jednego podmiotu (np. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, agencje rządowe).
Uwzględniając powyższe, sprawą pilną jest ustawowe wprowadzenie możliwości
uznawania za jednostkę organizacyjną struktur terenowych danego podmiotu.
Nowelizując w 2007 r. ustawę archiwalną, stworzono system archiwów
wyodrębnionych w komórkach wykonujących zadania na rzecz bezpieczeństwa
i obronności państwa (art. 5 ust. 4, art. 19 ust. 3, art. 29 ust. 1 pkt 6 lit. d i ust. 6, art. 31
ust. 1 pkt 5, art. 32 ust. 2 i 3). Skomplikowało to jednak proces obsługi dokumentacji
i przyczyniło się – wbrew pierwotnym zamierzeniom – do dodatkowych obciążeń.
Należy bowiem nadmienić, iż zadania te w coraz większym stopniu przynależą do sfery
cywilnej, a nie wojskowej (przynależność do sfery cywilnej nie wyklucza oczywiście
ochrony tej dokumentacji w trybie przewidzianym na przykład dla dokumentacji
zawierającej informacje niejawne). Problem nadmiernych obciążeń związanych
z funkcjonowaniem „nowych” archiwów wyodrębnionych był sygnalizowany przez
4

podmioty, które po wejściu w życie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia
26 lutego 2010 r. w sprawie postępowania z dokumentacją w komórkach
organizacyjnych wykonujących zadania w zakresie obronności i bezpieczeństwa
państwa wdrażają nowe regulacje i zgłaszają zarówno archiwom państwowym, jak
i Naczelnemu Dyrektorowi Archiwów Państwowych niezasadność organizowania
archiwów wyodrębnionych odrębnych od archiwów zakładowych. Istotne staje się więc
wyeliminowanie w podmiotach odrębności w sposobie postępowania z dokumentacją
powstającą i gromadzoną w wyniku realizacji zadań w zakresie obronności
i bezpieczeństwa państwa. Utrzymywanie odrębności nie ma obecnie również
uzasadnienia w związku z liberalizacją przepisów o ochronie informacji niejawnych
oraz przeniesieniem w ostatnich latach zdecydowanej większości tych zadań do
komórek o charakterze czysto cywilnym.
W projekcie, obok nowych rozwiązań, wprowadzono również poprawioną redakcję tych
przepisów, które budziły wątpliwości interpretacyjne.
Poniżej przedstawiono szczegółową analizę proponowanych rozwiązań.
1. Zmiany dotyczące postępowania z dokumentacją w organach państwowych,
państwowych jednostkach organizacyjnych, organach jednostek samorządu
terytorialnego oraz w samorządowych jednostkach organizacyjnych
Konieczność przeniesienia do ustawy archiwalnej części regulacji z aktu
wykonawczego skutkuje koniecznością zmiany art. 5 i art. 6 ustawy archiwalnej.
Dokonano zmiany przepisu art. 5 ust. 1 ustawy w następujący sposób:
1) wprowadzono w pkt 2 tego przepisu pojęcie „dokumentacji niearchiwalnej”,
dotychczas występujące jedynie w aktach wykonawczych do ustawy archiwalnej;
2) termin wykonania obowiązku przekazania materiałów archiwalnych do archiwów
państwowych wprowadzono do pkt 1 tego przepisu, ale bez znaczącej zmiany
dotychczasowego stanu prawnego w tym zakresie. Zachowano zasadę, zgodnie
z którą materiały archiwalne przekazuje się do archiwów państwowych po upływie
25 lat od ich wytworzenia. Odstępstwa od tej zasady zachodzą w sytuacji, w której
działalność podmiotu ustaje albo nie mamy do czynienia z dokumentami
elektronicznymi lub też materiałami archiwalnymi z archiwów wyodrębnionych,
czy też w jednostkach z powierzonym zasobem archiwalnym, względnie termin
przekazania materiałów archiwalnych wynika z innych przepisów
(np. w odniesieniu do akt spraw sądowych czy akt stanu cywilnego);
5