Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw

środowiska  naturalnego  i  samego  złoża  (struktury  geologicznej).  Potencjalne  błędy 
popełnione w trakcie wydobywania kopalin ze złóż grożą nieodwracalnymi konsekwencjami, 
z całkowitym uniemożliwieniem wydobycia kopaliny włącznie. Stąd ustawodawcy starają się 
zabezpieczyć interesy państwa (stanu) przez włączenie narzędzi kontrolnych i zarządczych. 
Europa kontynentalna 
W krajach Europy kontynentalnej,  mając  na  uwadze  specyfikę  przemysłu  wydobywczego, 
w tym jego znaczenie dla finansów publicznych krajów-producentów,  zdecydowano  się  na 
rozszerzenie  aktywności  państwa  i  bezpośredni  udział  w  wydobywaniu  ropy  i  gazu  przez 
udział w tej działalności spółek państwowych: Petoro A.S. – Norwegia, EBN B.V. – Holandia 
i  DNSF  w  Danii.  W  krajach  tych  narzędzia  do  zarządzania  złożami  węglowodorów 
umiejscowiono zarówno na poziomie administracyjnym (wydawanie koncesji, kontrola 
wykonania koncesji ex post),  jak i cywilnoprawnym,  tj.  korporacyjnym  (współudział 
w podejmowaniu  strategicznych  i  nieodwracalnych  dla  złoża  decyzji  –  kontrola  ex ante). 
W państwach  tych,  po  nagromadzeniu  doświadczeń  wielu  lat  prowadzenia  wydobycia, 
rozwinięto  system,  którego  integralną  częścią  stały  się  państwowe  spółki  biorące  udział 
w wydobyciu  jako  strona  umów  o  współpracy.  Holandia  była  prekursorem  tego  typu 
podejścia,  gdzie  na  złożu  Groningen  zagwarantowano  państwowej  spółce  50%  udziałów 
(pozostałe zostały objęte przez Shell i Esso). Podobny system wprowadziły u siebie w 2001 r. 
Norwegia, gdzie wraz z wprowadzeniem na giełdę państwowego wówczas Statoil utworzono 
Petoro,  i  w  2005  r.  Dania,  gdzie  częściowa  prywatyzacja  DONG  została  połączona 
z powstaniem  DNSF.  Państwa  te  w  swoich  rozwiązaniach  wprowadziły  bezpośredni  nadzór 
odpowiedniego  ministra  nad  spółkami,  a  przepisy  i  praktyka  dają  spółkom  możliwość 
współdecydowania o strategicznych dla projektów wydobywczych decyzjach, z prawem veta 
włącznie.  
W Holandii przepisy prawa górniczego (Mijnbouwet)  stanowią,  że  do  przyjęcia  rocznego 
planu  inwestycyjnego  i  finansowego  oraz  dla  działań  i  zakupów  nieujętych  w  planach 
finansowym  i  inwestycyjnym,  a  przekraczających  wartość  500  tys.  euro,  wymagana jest 
wspólna decyzja koncesjonariusza i EBN B.V.  Jednocześnie  z  mocy  prawa  zakazane  jest 
podejmowanie  przez  koncesjonariusza  decyzji,  które  byłby  sprzeczne  z  interesem  państwa 
bądź EBN B.V. 
W Danii  Prawo Górnicze (Consolidated Act on the Use of the Danish Subsoil)  daje 
podmiotowi  państwowemu  możliwość  oprotestowania  decyzji,  która  kłóci  się 
10 
z postanowieniami  koncesji  w  zakresie  ochrony  zasobów  kopaliny  bądź  udziałów  państwa. 
Jednocześnie nota objaśniająca do Ustawy ustanawiającej DNSF (Bill on a Public Foundation 
Responsible for State Participation in Hydrocarbon Licences and a State-owned Entity to 
Administer the Foundation)  zawierająca  wytyczne  do  stosowania  ustawy,  jednoznacznie 
wskazuje, że celem powstania DNSF jest ochrona interesów państwa w związku z decyzjami 
podejmowanymi przez strony umowy o współpracy  istotnych  dla  przyszłych  przychodów 
i wydatków konsorcjum. 
Bardzo zbliżone rozwiązania ma w swoim ustawodawstwie Norwegia. Na poziomie ustawy 
o węglowodorach  (Petroleum Act)  spółka  Petoro, w przypadku  gdyby  miała  zostać  podjęta 
decyzja naruszająca postanowienia koncesji, może zostać zablokowana.
Rozwiązania  wszystkich  trzech  państw  są  zgodne  z  postanowieniami  dyrektywy 
węglowodorowej  i  wykorzystują  możliwość  aktywnego  zarządzania  wydobyciem 
węglowodorów należących do państwa, wynikającą w szczególności z artykułu 6 dyrektywy, 
stanowiącego, że „(postanowienia poprzednich akapitów) nie stanowią przeszkody dla osoby 
prawnej lub państwa, aby sprzeciwić się decyzji ze strony posiadaczy zezwolenia, którzy nie 
przestrzegają  warunków  i  wymagań,  wymienionych  w  zezwoleniu,  odnośnie  do  polityki 
ograniczania produkcji i ochrony finansowych interesów państwa”. 
Wnioski 
Decyzja  co  do  wprowadzenia  w  prawie  krajowym  dodatkowego  elementu  reżimu 
regulacyjno-fiskalnego w postaci państwowego podmiotu mającego udział w poszczególnych 
przedsięwzięciach zależy od szeregu czynników, m.in.:  wielkości wydobycia w danym kraju, 
zakresu  i  głębokości  kompetencji  i  narzędzi  administracyjno-prawnych,  które  posiadają 
organy regulacyjne, sprawności kadrowej tychże organów etc.  
W krajach  Europy  kontynentalnej,  mając  na  uwadze  specyfikę  przemysłu  wydobywczego, 
w tym jego znaczenie dla finansów publicznych krajów-producentów,  zdecydowano  się  na 
rozszerzenie  aktywności  państwa  i  bezpośredni  udział  w  wydobywaniu  ropy  i  gazu  przez 
udział w tej działalności spółek państwowych: Petoro A.S. – Norwegia, EBN B.V. – Holandia 
                                                          
1  Por. Raport roczny Statoil S.A. za rok 2011: „The governing body of the joint venture is the management 
committee. In licences awarded since 1996 where the State's Direct Financial Interest (SDFI) holds an interest, 
the Norwegian State, acting through Petoro AS, may veto decisions made by the joint venture management 
committee, which, in the opinion of the Norwegian State, would not be in compliance with the obligations of the 
licence with respect to the Norwegian State's exploitation policies or financial interests. This veto power has 
never been used.” 
 do 50 zł/tonę wydobytej ropy naftowej, które ma nastąpić od 2016 r.  
Wykres 3 ilustruje wzrost przychodów z opłaty eksploatacyjnej od wydobycia ropy naftowej 
przy założeniu wielkości wydobycia na poziomie 2012 r. (663 tys. ton) i nowej stawki opłaty 
eksploatacyjnej wynoszącej  zgodnie  z  projektem  ustawy  –  50  zł/tonę,  która  po  wniesieniu 
autopoprawki ma mieć zastosowanie od 2016 r.  
 
Wykres 3. Zwiększenie dotychczasowych przychodów z opłaty eksploatacyjnej z tytułu wydobywania 
ropy naftowej ze złóż konwencjonalnych – dotychczasowe i nowe stawki opłaty eksploatacyjnej. 
 
Na  wykresie  4  zilustrowano  wzrost  przychodów  z  wynagrodzeń  z  tytułu  użytkowania 
górniczego ustanawianego w związku z udzielaniem koncesji na wydobywanie dla wydobycia 
ropy naftowej. Na potrzeby obliczeń przyjęto tylko zmianę części zmiennej wynagrodzeń za 
użytkowanie górnicze (50% wysokości stawki eksploatacyjnej). 
                                                          
2 1 tona ropy naftowej = 7,26 baryłki ropy naftowej (Źródło: Raport roczny POPiHN 2010) 
99 
 
Wykres  4.  Zwiększenie  przychodów  z  tytułu  wynagrodzenia  za  użytkowanie  górnicze  ustanawiane 
w związku z udzielaniem koncesji na wydobywanie ropy naftowej ze złóż konwencjonalnych. 
Na  wykresie  5  przedstawiono  szacunkowe  wpływy  z  opłaty  eksploatacyjnej  dla  różnych  wielkości 
wydobywania ropy naftowej  –  założono,  że  wzrost  wydobycia  będzie  następował  tylko  na  lądzie  – 
warianty 1 mln ton/rocznie i 1,3 mln ton/rocznie (podwojenie obecnego poziomu wydobycia) oraz że 
nowa  stawka  opłaty  eksploatacyjnej  wynosić  będzie  50  zł/tonę  (nie  zakładano  wzrostu  opłaty 
o poziom inflacji). 
 
Wykres 5. Szacunkowe wpływy  z opłaty eksploatacyjnej dla różnych wielkości wydobywania ropy 
naftowej. 
100 
3.1.3.  Nowe  zadania  Ministra  Środowiska  oraz  organów  nadzoru  górniczego  i  inspekcji 
ochrony środowiska 
Przedstawiony projekt  ustawy  przewiduje  nałożenie  nowych  zadań  na  Ministra  Środowiska 
będącego dotychczas jedynie organem koncesyjnym. Nowe zadania to: 
1.  Prowadzenie  postępowania  kwalifikacyjnego  dla  podmiotów  zainteresowanych 
działalnością  w  zakresie  poszukiwania  i  rozpoznawania  złóż  węglowodorów  oraz 
wydobywania  węglowodorów  ze  złóż,  a  także  prowadzenie  wykazu  podmiotów 
kwalifikowanych  odrębnie  dla  podmiotów  ubiegających  się  o  koncesję  na  poszukiwanie 
i rozpoznawanie złóża węglowodorów oraz wydobywania węglowodorów ze złoża, a także 
koncesję  na  wydobywanie  węglowodorów  ze  złoża  samodzielnie lub jako operator oraz 
podmiotów  ubiegających  się  o  koncesję  na  poszukiwanie  i  rozpoznawanie  złoża 
węglowodorów  oraz  wydobywania  węglowodorów  ze  złoża,  a  także  koncesję  na 
wydobywanie węglowodorów za złoża wspólnie z innymi podmiotami. 
2.  Nadzór  geologiczny,  czyli  monitoring  wykonywania  zobowiązań  koncesyjnych 
związanych  z  poszukiwaniem  lub  rozpoznawaniem  złóż  węglowodorów  oraz 
wydobywaniem węglowodorów ze złóż. Zadanie to oznacza konieczność zaangażowania 
znacznych i wysoko wykwalifikowanych zasobów ludzkich w nadzorowanie 
prawidłowego wykonywania zobowiązań koncesyjnych (np. przestrzegania harmonogramu 
robót geologicznych), przekazywania danych geologicznych (np. rdzeni, próbek) oraz 
informacji geologicznej do organu koncesyjnego i państwowej służby geologicznej. 
3.  Prowadzenie  postępowań  przetargowych  w  odniesieniu  do  węglowodorów  oraz 
postępowań  w  trybie  open door dla  pozostałych  kopalin  objętych  własnością  górniczą 
Skarbu Państwa, uzyskiwanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku 
ogłoszenia  z  urzędu  postępowania  przetargowego  w  związku  z  udzieleniem  koncesji  na 
wydobywanie  węglowodorów  ze  złoża  oraz  monitoring  informacji  o  gospodarowaniu 
złożami. Prawidłowe wykonywanie tych zadań przesądzi o powodzeniu wprowadzanego 
systemu  koncesyjnego,  w  którym  wszystkie  nowe  koncesje  węglowodorowe  muszą  być 
udzielone w drodze przetargu.  Odpowiednia  obsada  kadrowa  musi  zapewnić  sprawne 
prowadzenie  wszystkich  wymaganych  czynności.  Przykładowo  –  uzyskanie decyzji 
o środowiskowych  uwarunkowaniach  dla  udzielenia  koncesji  na  wydobywanie 
węglowodorów ze złoża jest procesem skomplikowanym i długotrwałym – konieczne jest 
określenie  parametrów  środowiskowych  planowanego  przedsięwzięcia,  często  dokonanie 
101 
inwentaryzacji  przyrodniczej  w  terenie  oraz  specjalistyczna  wiedza.  Istotne  jest  również 
zapewnienie  odpowiedniego  poziomu  wynagrodzeń,  szczególnie  ze  względu  na  wysokie 
ryzyko narażenia na korupcję. 
4.  Prowadzenie  obsługi  administracyjno-prawnej oraz analiz ekonomicznych i badania 
doświadczenia oraz dotychczasowych osiągnięć dla działalności związanej z udzielaniem, 
wygaszaniem,  przekształcaniem  i  przenoszeniem  dotychczas  obowiązujących  oraz  nowo 
udzielanych koncesji. Należy  zauważyć,  że  wprowadzane  zmiany  ograniczą  możliwość 
przechodzenia koncesji w drodze sukcesji generalnej na inne podmioty, do czego 
dotychczas  dochodziło  często  i  fakty  takie  pozostawały  poza  kontrolą  organu 
koncesyjnego.  Proces  ten  będzie  obecnie  pod  pełną  kontrolą  organu  koncesyjnego,  co 
angażuje zasoby ludzkie. 
W tabeli 9  przedstawiono  stan  zatrudnienia  w  Ministerstwie  Środowiska  (w  tym 
w Departamencie Geologii i Koncesji Geologicznych) na koniec 2013 r. 
 
etaty* 
osoby** 
Ogółem Ministerstwo Środowiska  
473,2 
482 
Departament Geologii i Koncesji Geologicznych 
39 
39 
Tabela 9. Stan zatrudnienia w Ministerstwie Środowiska, w tym w Departamencie Geologii i Koncesji 
Geologicznych na koniec 2013 r. 
* stan zatrudnienia w MŚ w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy 
** z uwzględnieniem osób na urlopach bezpłatnych, macierzyńskich oraz zatrudnionych na zastępstwo 
Szacowane  dodatkowe  zatrudnienie  związane  z  nadaniem  Ministrowi  Środowiska 
dodatkowych  kompetencji  wynikających  z  przedstawionych  wyżej  zadań  kształtowało  się 
będzie tak jak przedstawiono w tabeli 10. 
 
Nowe etaty w MŚ 
1 rok 
20 
2 rok 
20 
RAZEM 
40 
Tabela 10.  Szacowane  dodatkowe  zatrudnienie  w  Ministerstwie  Środowiska  w  związku  z  realizacją 
zwiększonych zadań. 
Planowany  w  ciągu  następnych  2  lat  wzrost  zatrudnienia  w  Ministerstwie  Środowiska  jest 
podyktowany koniecznością sprawnej obsługi wnioskodawców i utworzenia profesjonalnego 
nadzoru  geologicznego,  który  zapewni  prawidłowe  wykonywanie  koncesji,  nadzór  nad 
działalnością  koncesjonariuszy  (w  tym  kontrolę  wykonywania  koncesji),  organizację 
planowanych  przetargów,  a  także  udzielenia koncesji w trybie open door –  dla kopalin 
objętych  własnością  górniczą  innych  niż  węglowodory.  Należy  zauważyć,  że  po  wejściu 
102