Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw

W kontekście polityki koncesyjnej i racjonalnej gospodarki złożami, w szczególności złożami 
węglowodorów,  należy  zauważyć,  że  w  obecnym  reżimie  prawnym,  ze  względu  na  liczne 
wymogi nakładane na organ przed ogłoszeniem przetargu z urzędu (m.in. uzyskanie decyzji 
o środowiskowych uwarunkowaniach), regułą jest tryb wnioskowy z art. 46 ustawy PGG, co 
oznacza,  że  to  przedsiębiorca  określa  obszar koncesji,  jej  długość  i  zakres  robót 
geologicznych.  
Informacja geologiczna 
 
Zgodnie  z  ustawą  PGG  prawo  do  informacji  geologicznej  przysługuje  Skarbowi  Państwa. 
Jednocześnie  inwestor,  który  poniósł  nakłady  na  rozpoznanie  geologiczne  oraz  zamierza 
wykorzystać pozyskane w ten sposób wyniki, ma wyłączność w zakresie wykorzystywania tej 
informacji przez 5 lat od utraty mocy decyzji, na podstawie której wykonywano prace będące 
podstawą uzyskania informacji; jeżeli zaś przed tym terminem doszło do uzyskania koncesji – 
zachowuje to prawo przez cały czas obowiązywania koncesji, a dodatkowo przez 2 lata od 
zakończenia działalności. Podmiot finansujący powstanie informacji geologicznej ma prawo 
do rozporządzania nią w zakresie, w jakim prawo to mu przysługuje. Oznacza to faktycznie, 
że  inwestor  często  posiada  wyłączność  na  korzystanie  i  rozporządzanie  informacją 
geologiczną przez okres od 30 do 50 lat. 
Jeżeli  natomiast  informacja  przysługuje  wyłącznie  Skarbowi  Państwa  (lub  Skarb  Państwa 
posiada  ją  niezależnie  od  podmiotu,  który  sfinansował  jej  powstanie  –  po  upływie  okresu 
wyłączności  przysługującego  podmiotowi  finansującemu),  dopiero  wówczas  każdy 
zainteresowany  podjęciem  działalności  w zakresie  wydobywania  kopalin  ze  złóż  ma 
możliwość korzystania z informacji geologicznej na podstawie umowy zawartej ze Skarbem 
Państwa, w imieniu którego działa Minister Środowiska. 
Ustawa  PGG  gwarantuje  pierwszeństwo  ubiegania  się  o  ustanowienie  użytkowania 
górniczego  temu,  kto  poniósł  koszt  rozpoznania  i  udokumentowania  złoża  kopaliny  oraz 
uzyskał  decyzję  zatwierdzającą  dokumentację  geologiczną  tego  złoża.  Może  on  żądać 
ustanowienia na jego rzecz użytkowania górniczego z pierwszeństwem przed innymi, przez 
5 lat od daty doręczenia decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną. 
System opłat za udzielenie koncesji i wydobywanie węglowodorów 
Ustawa  PGG  nakłada  na  przedsiębiorcę  obowiązek  uiszczania  opłat  za  poszukiwanie 
i rozpoznawanie złóż oraz wynagrodzenia z tytułu ustanowienia użytkowania górniczego. Za 
5 
wydobywanie  kopaliny  ze  złoża  ustawa  przewiduje  obowiązek  uiszczania  opłaty 
eksploatacyjnej oraz wynagrodzenia z tytułu ustanowienia użytkowania górniczego. 
Stawki  opłaty  eksploatacyjnej  za  wydobywanie  węglowodorów  są  na  niskim  poziomie. 
W 2014 r. wynoszą one: 6,23 zł/tys. m3 dla wydobytego gazu ziemnego wysokometanowego, 
5,18  zł/tys.  m3  dla  gazu  ziemnego  pozostałego  oraz  36,84  zł/tonę  wydobytej  ropy naftowej. 
Beneficjentami  opłaty  eksploatacyjnej  są  gminy,  na  terenie  których  wydobywa  się 
węglowodory,  i  Narodowy  Fundusz  Ochrony  Środowiska  i  Gospodarki Wodnej (dalej: 
NFOŚiGW).  
Wynagrodzenie  z  tytułu  ustanowienia  użytkowania  górniczego  jest  dochodem  budżetu 
państwa.  
Kontrola wykonania zobowiązań koncesyjnych i obrót prawami do koncesji 
Ustawa PGG zawiera szereg przepisów w zakresie kontroli wykonania  zobowiązań 
koncesyjnych.  W  zakresie  węglowodorów  kontrolę  zobowiązań  koncesyjnych  prowadzi 
Minister  Środowiska  będący  organem  koncesyjnym,  a  w  zakresie,  w  jakim  kontrola  ta 
dotyczy projektowania i wykonywania prac geologicznych, w tym robót geologicznych, oraz 
sporządzania dokumentacji geologicznej Minister Środowiska pełni rolę organu administracji 
geologicznej.  
Zakres kompetencji kontrolnych organu określają art. 159 ust. 1 pkt 1 i art. 37 ustawy PGG. 
Zgodnie z art. 159 ustawy PGG, w przypadku stwierdzenia, że działalność określona ustawą 
jest wykonywana  z  naruszeniem  warunków  określonych  w  koncesji,  Minister  Środowiska, 
w drodze  decyzji,  wstrzymuje  działalność,  natomiast  zgodnie  z  art. 37 ustawy PGG,  jeżeli 
przedsiębiorca  narusza  wymagania  ustawy,  w  szczególności  dotyczące  ochrony  środowiska 
lub  racjonalnej  gospodarki  złożem,  albo  nie  wypełnia  warunków  określonych  w  koncesji, 
w tym  nie  podejmuje  określonej  nią  działalności  albo  trwale  zaprzestaje  jej  wykonywania, 
organ  koncesyjny  wzywa  do  niezwłocznego  usunięcia  naruszeń.  Organ  koncesyjny  może, 
w drodze  decyzji,  określić  termin  i  sposób  usunięcia  stwierdzonych  naruszeń.  Jeżeli 
przedsiębiorca  nie  usunął  stwierdzonych  naruszeń  lub  nie  wykonał  decyzji,  o  której  mowa 
w ust.  1,  organ  koncesyjny  może  cofnąć  koncesję  lub  ograniczyć  jej  zakres,  bez 
odszkodowania. 
Należy zauważyć, że przedstawione mechanizmy kontroli odnoszą się do każdej działalności 
objętej  ustawą  PGG.  Ustawa  PGG  nie  różnicuje  zakresu  kompetencji  kontrolnych  organu 
z uwagi na rodzaj kopaliny.  Ponadto  skuteczność  realizacji  przez  uprawnione  organy  tak 
6 
określonych  kompetencji  kontrolnych  jest  funkcją  możliwości  kadrowych  tego  organu  oraz 
faktu „połączenia” w ręku jednego organu kompetencji do wydawania koncesji z kompetencją 
do kontroli ich wykonania. 
Jeżeli  chodzi  o  regulację  przenoszenia  praw  z  koncesji,  art.  36  ustawy  PGG zapewnia 
minimalne warunki kontroli przenoszenia koncesji –  organ  koncesyjny  wydaje  odrębną 
decyzję  administracyjną  w  sprawie  przeniesienia  koncesji,  będąc  zobowiązany  do 
uprzedniego  zweryfikowania  zarówno  tego,  czy  nowy  podmiot  spełnia  wszystkie  warunki, 
jakie muszą być spełnione przez przedsiębiorcę  ubiegającego się o udzielenie mu koncesji, 
jak też, czy sam fakt udzielenia mu (przeniesienia na jego rzecz) koncesji nie naruszy interesu 
publicznego,  w  szczególności  związanego  z  ochroną  środowiska,  w  tym  z  racjonalną 
gospodarką złożami kopalin.  
Równocześnie cały szereg innych istniejących w polskim prawie instytucji prawnych, które 
również umożliwiają sukcesję praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnych, 
pozostawia przejście praw i obowiązków z koncesji poza kontrolą organu.  
Dotyczy to:  
–  instytucji  łączenia  się  spółek  handlowych  (na  spółkę  przejmującą  albo  spółkę  nowo 
zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, 
które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się 
przez  zawiązanie  nowej  spółki,  chyba  że  ustawa  lub  decyzja  o udzieleniu zezwolenia, 
koncesji lub ulgi stanowi inaczej – art. 494 § 2 k.s.h.),  
–  podziału spółek handlowych (na spółkę przejmującą lub spółkę nowo zawiązaną powstałą 
w  związku  z  podziałem  przechodzą  z  dniem  podziału  bądź  z  dniem  wydzielenia 
w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, pozostające w związku z przydzielonymi 
jej  w  planie  podziału  składnikami  majątku  spółki  dzielonej,  a  które  zostały  przyznane 
spółce dzielonej, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi 
stanowi inaczej – art. 531 § 2 k.s.h.),  
–  przekształcania  spółek  kapitałowych  (spółka  przekształcona  pozostaje  podmiotem 
w szczególności  zezwoleń,  koncesji  oraz  ulg,  które  zostały  przyznane  spółce  przed  jej 
przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi 
stanowi inaczej – art. 553 § 2 k.s.h.),  
–  czynności  prawnych  mających  za  przedmiot  zbycie  przedsiębiorstwa  w  znaczeniu 
przedmiotowym  (czynność  prawna  mająca  za  przedmiot  przedsiębiorstwo  obejmuje 
7 
wszystkie  składniki  mienia,  wchodzące  w  skład  przedsiębiorstwa,  chyba  że  co  innego 
wynika  z  treści  czynności  prawnej  albo  z  przepisów  szczególnych  –  art. 552 k.c., przy 
czym  elementami  przedmiotowo  rozumianego  przedsiębiorstwa  są  m.in.  koncesje, 
zezwolenia i licencje na działalność gospodarczą – art. 551 pkt 5 k.c.).  
We  wszystkich  powyżej  opisanych  sytuacjach  dochodzi  do  sukcesji  praw  i  obowiązków 
wynikających z decyzji administracyjnych, w tym też wynikających z decyzji koncesyjnych 
wydanych na podstawie ustawy PGG.  Przywołane  wyżej  rozwiązania  szczególne 
(unormowane w przepisach k.s.h. i k.c.) nie przewidują zabezpieczeń niezbędnych z punktu 
widzenia interesu publicznego, o których mowa w ustawie PGG, a organ koncesyjny nie ma 
możliwości  sprawdzenia,  czy  nowe  podmioty  spełniają  wymagania  ustawy  PGG  niezbędne 
do prowadzenia działalności koncesyjnej.  
Odmowa udzielenia koncesji  
Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy PGG, organ koncesyjny odmawia udzielenia koncesji, jeżeli 
zamierzona działalność sprzeciwia się interesowi publicznemu, w szczególności: 
–  związanemu z bezpieczeństwem państwa lub  
–  ochroną środowiska, w tym z racjonalną gospodarką złożami kopalin, bądź  
–  uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem określonym 
odpowiednio przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub przepisy 
odrębne, a w przypadku braku tego planu uniemożliwiłaby wykorzystanie nieruchomości 
w  sposób  określony  w  studium  uwarunkowań  i  kierunków  zagospodarowania 
przestrzennego gminy lub w przepisach odrębnych. 
Użyte  w  ustawie  PGG  przesłanki  dotyczące  ochrony  interesu  publicznego,  bezpieczeństwa 
państwa  czy  ochrony  środowiska  są  zdefiniowane w sposób nieostry przez tzw. klauzule 
generalne,  pozwalające  na  dużą  swobodę  w  interpretacji  i  uznaniowość.  Powyższe  może 
wiązać  się  z  dużym  ryzykiem  dla  organu  administracji,  jeżeli  chodzi  o  skuteczność 
zaskarżania decyzji odmawiających udzielenia koncesji przez podmioty o nie się ubiegające. 
Nawet  w  razie  spełnienia  przesłanek  określonych  w  art.  29  ust. 1  ustawy  PGG organ 
koncesyjny,  odmawiając  udzielenia  koncesji,  powinien  wykazać  w  uzasadnieniu  ich 
zaistnienie, a ponadto  wskazać,  dlaczego  ta  okoliczność  uzasadnia  odmowę  udzielenia 
koncesji.  
 
8 
 
3.  Charakterystyka rozwiązań międzynarodowych (przykłady)  
Regulacje  poszczególnych  państw  zarówno w systemach europejskich,  jak i anglosaskich 
biorą  pod  uwagę  fakt,  że  wydobywanie  węglowodorów  różni  się  zasadniczo  od  innej 
działalności gospodarczej. Ma ono swoją szczególną specyfikę związaną ze skomplikowanym 
procesem  technologicznym  dotyczącym  wydobywania,  z  ryzykiem  dla  środowiska  oraz 
z faktem,  że  złoże,  będące  przedmiotem  własności  państwa  lub  podmiotów  prywatnych,  nie 
ma  charakteru  odnawialnego,  więc  w  przypadku  jego  sczerpania  lub  nieodwracalnego 
naruszenia jego struktury, właściciel (czyli – w systemach Europy kontynentalnej – państwo) 
traci bezpowrotnie wszelkie korzyści związane z jego posiadaniem. 
Dlatego  we  wszystkich  światowych  regulacjach  znajdują  się  standardowe  dla  przemysłu 
wydobywczego  narzędzia  dające  państwu  możliwość  ścisłej  kontroli  procesu  wydobywania 
węglowodorów  ze  złóż.  Dotyczy  to  zarówno  sytuacji,  gdy  jak w Europie  państwo  jest 
bezpośrednim  właścicielem  kopalin, jak i systemu anglosaskiego, w którym prawa do 
węglowodorów są związane z prawami własności do gruntu.  
System kanadyjski 
W systemie kanadyjskim przeważająca większość złóż jest własnością państwa. System ten 
nie przewiduje udziału finansowego państwa w koncesjach lub innych kontraktowych form 
współpracy.  Wpływ  państwa  na  rozwój sektora gwarantowany jest przez rozbudowane 
regulacje i efektywny system kontroli i nadzoru. Model kanadyjski gwarantuje  kontrolę 
państwa na każdym istotnym etapie wydobycia i instrumenty kontroli państwa w odniesieniu 
do  przenoszenia  koncesji/zezwoleń  lub  zmiany  struktury  właścicielskiej  podmiotów 
prowadzących wydobycie. 
Teksas 
Rygorystyczne  przepisy  dające  państwu  prawo  do  ingerencji  w  zarządzanie  wydobyciem 
obowiązują np. w stanie Teksas, największym stanie USA w zakresie produkcji ropy i gazu, 
gdzie organy administracji stanowej zachowują pełne prawo do wstrzymania wydobycia oraz 
określania  wielkości  produkcji.  Kodeks Zasobów Naturalnych (Natural Resources Code) 
oddaje w każdym przypadku decyzję o zezwoleniu na produkcję węglowodorów ze złoża na 
określonym  poziomie  organowi  zarządzającemu  zasobami  węglowodorów  (Railroad 
Comission).  Kształt  przepisów  wynika  wprost  z  charakterystyki  działalności  wydobywczej, 
gdzie  istnieje  potrzeba  odpowiedniego  zarządzania  ryzykiem  związanym  z  ochroną 
9