Rządowy projekt ustawy o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów

Ocena Skutków Regulacji

95
Związek Maklerów i

Ocena skutków regulacji (OSR) dla sektora finansów publicznych Uwaga czę ciowo
Źoradców
dołączona do Projektu ustawy nie zawiera odpowiedzi na uwzględniona.
kluczowe
pytanie
dotyczące
skutków
systemowych OSR poszerzony o stosowne
proponowanych zmian.
informacje.
Źołączona do projektu ustawy ocena skutków regulacji (OSR) dla
sektora finansów publicznych zawiera stwierdzenie, e efekt netto
proponowanych zmian dla sektora finansów publicznych nie
będzie znaczący. Taka diagnoza nie uwzględnia jednak choćby
pobie nej próby odpowiedzi na kluczowe pytanie dotyczące
skutków i ryzyka związanego z systemową deregulacją. Jednym z
prawdopodobnych skutków systemowych istotnego obni enia
wymogów stawianych kandydatom na maklerów i doradców
inwestycyjnych, a tak e rezygnacji z procesu sprawdzania
wszechstronnego przygotowania do wykonywania zawodu, będzie
spadek
profesjonalizmu
w
instytucjach
finansowych.
Przypomnijmy,
e przedstawiciele zawodów regulowanych
odpowiadają za zarządzanie pulą znaczącej czę ci oszczędno ci
zgromadzonych w Polsce (ok. 300 mld zł), a tak e po redniczą w
większo ci transakcji zawieranych na rynku kapitałowym.
Proponowane zmiany, które zagra ają obni eniem profesjonalizmu
w zarządzaniu zgromadzonymi w Polsce aktywami, mogą
wpływać na wzrost prawdopodobieństwa wystąpienia ryzyk
systemowych, które - jak wykazały do wiadczenia kryzysu
finansowego -stanowią powa ne wyzwanie dla finansów
publicznych. Koszty pomocy publicznej dla zagro onych
upadło cią podmiotów na rynku finansowym mogą spowodować
radykalny wzrost długu publicznego. Zagro enie to jest tym
istotniejsze, im wy szy jest poziom rozwoju finansowego kraju.
Mo na zatem racjonalnie oczekiwać, e skala wpływu przyszłych

240
kryzysów finansowych na polską gospodarkę będzie rosła wraz ze
wzrostem poziomu zamo no ci i rozwoju gospodarczego kraju.
Tym samym ro nie znaczenie stosowania skutecznych rodków
prewencyjnych. Jednym z takich rodków jest stosowany w Polsce
od ponad 20 lat system dwufilarowego nadzoruŚ nadzór nad
podmiotami prowadzącymi działalno ć na rynku kapitałowym z
jednej strony oraz nadzór nad kluczowymi osobami
podejmującymi decyzje inwestycyjne i po redniczącymi w obrocie
z drugiej strony. System ten dotychczas sprawdzał się bardzo
dobrze, nie tworząc istotnych barier dla rozwoju rynku
finansowego w Polsce ani nie powodując nadmiernych kosztów.
Tym trudniej zrozumieć ryzykowne propozycje osłabiające jeden z
filarów tego nadzoru poprzez istotne osłabienie mechanizmu
weryfikowania kwalifikacji kluczowych profesjonalistów na rynku
kapitałowym.
Ocena skutków regulacji ("OSR) w zakresie rynku pracy opiera się
na niezweryfikowanych przesłankach.
W dołączonej do Projektu ustawy Ocenie skutków regulacji
stwierdzono równie ,
eŚ " obowiązujące przepisy prawne
wymagają zatrudniania przez firmy inwestycyjne okre lonej liczby
maklerów
papierów
warto ciowych
do
wykonywania
wyszczególnionych czynno ci maklerskich. Maklerzy nie mają
jednak wyłączno ci na wykonywanie czynno ci maklerskich i
firmy inwestycyjne zatrudniają do ich wykonywania równie
osoby bez licencji maklera papierów warto ciowych. Sytuacja taka
prowadzić mo e do zró nicowania wynagrodzeń osób
wykonujących praktycznie te same zadania ze względu na
kryterium posiadania licencji maklerskiej. Jest to przykład
nieefektywno ci rynkowej, znanej w literaturze przedmiotu jako
renta ekonomiczna." Nie przytoczono jednak adnych danych
wiadczących o tym, e renta taka rzeczywi cie występuje. Nie
porównano zarobków osób zatrudnionych na podobnych
stanowiskach posiadających uprawniania maklera z osobami bez
takich uprawnień (przy zachowaniu warunku podobnego sta u

241
zawodowego i kompetencji). Wydaje się wręcz, e inne dane
przytoczone w samym OSR przeczą tezie o rencie ekonomicznej.
Według tych danych, wpis na listę maklerów uzyskało 2 640 osób
(stan na dzień 14 maja 2013 r.), a jedynie 599 osób wykonywało
lub nadzorowało wykonywanie czynno ci stanowiących
działalno ć maklerską. Skoro okoliczno ć wpisu na listę maklerów
papierów warto ciowych ma dawać mo liwo ć uzyskania renty
ekonomicznej, to dlaczego zaledwie ok. 25% wpisanych na tę listę
osób faktycznie zajmuje stanowiska oferujące potencjalną
mo liwo ć uzyskania takiej renty, a reszta osób z tej renty
rezygnuje? Odpowied nasuwa się sama. W Polsce zezwolenie na
prowadzenie firmy inwestycyjnej posiada obecnie 55 podmiotów
oraz dodatkowo 15 banków posiada zezwolenia na prowadzenie
działalno ci maklerskiej (według stanu na dzień 21 lipca br.). W
zale no ci
od zakresu prowadzonej działalno ci, firma
inwestycyjna, zgodnie z ustawą, powinna zatrudniać od jednego do
siedmiu maklerów. Minimalna liczba maklerów, którą muszą
zatrudniać łącznie wszystkie firmy inwestycyjne prowadzące
działalno ć w Polsce, wynosi zatem ok. 200-300 osób (nale y
uwzględnić okoliczno ć, e większo ć firm inwestycyjnych nie
prowadzi działalno ci w pełnym dopuszczalnym zakresie). Skoro
liczba osób wpisanych na listę maklerów przewy sza minimalne
wymogi ok. 10-krotnie, występowanie renty ekonomicznej jest
skrajnie mato prawdopodobne.
Według dokumentu OSR, zdawalno ć egzaminu maklerskiego w
ciągu ostatnich 13 lat wyniosła poni ej 20%. Mo na by stąd
wysnuć hipotetyczny wniosek, e deregulacja zawodu maklera
powinna otworzyć dostęp do zawodu nowym osobom, wpływając
potencjalnie na wzrost zatrudniania. W dokumencie OSR
przyznano jednak, e ze względu na zatrudnianie do wykonywania
czynno ci maklerskich osób nie posiadających licencji, trudno
oszacować, jaki efekt w wymiarze ilo ciowym będzie miało
zniesienie egzaminów dla maklerów. W wietle przytoczonych w
OSR i omówionych powy ej statystyk, uprawniony jest wniosek,

242
e efekt ten w ogóle nie wystąpi, co przeczy całemu zamysłowi
deregulacji. Natomiast postawiona w OSR teza, e mo na
oczekiwać zrównania się poziomów wynagrodzeń osób
wykonujących czynno ci maklerskie bez licencji i z licencją
maklera jest nieuzasadniona, poniewa nie przeanalizowano, czy
obecnie takie ró nice występują i je li tak - to skąd wynikają (np.
lepsze przygotowanie zawodowe czy większe do wiadczenie osób
z licencjami).
Źane zawarte w OSR przeczą rzekomym korzy ciom deregulacji
w postaci zwiększonej efektywno ci nadzoru dzięki koncentracji
czynno ci nadzorczych na podmiotach generujących najwy sze
ryzyko.
Dokument OSR zawiera ocenę,
e oczekiwaną korzy cią
deregulacji będzie zwiększona efektywno ć nadzoru dzięki
koncentracji czynno ci nadzorczych na podmiotach generujących
najwy sze ryzyko, tj. firmach inwestycyjnych i towarowych
domach maklerskich - zgodnie z zasadą nadzoru opartego na
analizie ryzyka oraz uniknięciu rozmywania odpowiedzialno ci.
Jednak dane dotyczące kosztów realizacji zadań nadzorczych
zawarte w tym samym dokumencie wyra nie pokazują, e jest to
teza bardzo naciągana. Wskazano, e przybli ony szacunek
kosztów nadzoru nad maklerami w 2011 r. wynosi 700 tys. zł, z
czego ok. 530 tys. zł stanowiły wydatki na wynagrodzenia i
pochodne. Źla porównania, planowane wydatki z tytułu kosztów
nadzoru nad rynkiem kapitałowym wynosiły w owym roku 38,5
mln zł. Koszt nadzoru nad maklerami i doradcami to zatem poni ej
2,5% ogólnych wydatków UKNŻ. W sytuacji, gdy tak nieznaczne
zasoby wystarczają na sprawowanie bezpo redniego nadzoru nad
profesjonalistami na rynku kapitałowym, trudno utrzymać tezę, e
nadzór ten jest jakkolwiek obcią ający, a rezygnacja z niego
uwolni istotne nowe zasoby, które będzie mo na efektywniej
wykorzystać w innych formach nadzoru.
Według OSR, „proponowany w Projekcie ustawy model nadzoru
byłby bardziej efektywny od obecnie funkcjonującego - przy

243
podobnych kosztach nadzoru nad firmami inwestycyjnymi
umo liwiałby osiągnięcie wy szego poziomu bezpieczeństwa
obrotu. W obecnym stanie prawnym KNŻ nadzoruje jednocze nie
firmy inwestycyjne i ich pracowników, co prowadzi do
rozmywania odpowiedzialno ci i sytuacji patologicznych.' Dalej
przytoczono równie przykład, gdy firma inwestycyjna zgłaszająca
do UKNŻ nadu ycie popełnione przez maklera będącego
pracownikiem tej firmy czuła się zwolniona od odpowiedzialno ci.
Wydaje się,
e powy szy pogląd oznacza całkowite
niezrozumienie odmienno ci specyfiki nadzoru nad firmami
inwestycyjnymi i zatrudnionymi w nich specjalistami. Podczas gdy
nadu ycia popełnione przez osoby fizyczne zatrudnione w firmach
inwestycyjnych to m.in. wykorzystanie informacji poufnych,
manipulacje kursowe, tzw. front running, czyli dawanie
pierwszeństwa zleceniom na rachunek własny przed zleceniami
klientów lub wykorzystywanie informacji o tych zleceniach dla
prywatnych korzy ci, o tyle nadzór nad firmami inwestycyjnymi
dotyczy
przede
wszystkim
adekwatno ci
kapitałowej,
prawidłowo ci rozliczeń z klientami, wykonywania obowiązków
informacyjnych czy utrzymania wewnętrznego systemu
zarządzania ryzykiem. Te zakresy nadzoru tylko czę ciowo się
pokrywają. Złamanie przepisów prawa bąd nieuczciwe praktyki
ze strony pracownika firmy inwestycyjnej nie zawsze pociągają za
sobą odpowiedzialno ć samej firmy. Przykładowo, wykrycie przez
firmę inwestycyjną przypadku ujawnienia lub wykorzystania
informacji poufnej lub front runningu przez pracownika z reguły
wiadczy o prawidłowym nadzorze sprawowanym przez tę firmę
nad pracownikami. Takie zdarzenie powinno spowodować
wyciągnięcie przez tę firmę odpowiednich sankcji wobec
pracownika, a tak e zawiadomienie Komisji Nadzoru
Żinansowego. Istotna jest przy tym równie mo liwo ć
zastosowania sankcji administracyjnej przez KNF w stosunku do
nieuczciwego maklera lub doradcy, z potencjalnym zawieszeniem
uprawnień lub skre leniem z listy maklerów/doradców włącznie,

244