Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw

z konstrukcji  przepisu,  w  przypadku  kilku  umów  zlecenia,  ubezpieczają 
zleceniobiorców  z  tytułu  wykonywania  najniżej  płatnej  umowy  (częstokroć 
kilkudziesięciozłotowej),  z  pozostałych  umów  odprowadzając  jedynie  składkę  na 
ubezpieczenie zdrowotne. Z korespondencji kierowanej do resortu pracy wynika, że ta 
praktyka jest stosowana wbrew woli zleceniobiorców, którzy – jako podmiot słabszy na 
rynku  pracy  –  nie  mają  realnych  możliwości  wyboru  wyższego  ubezpieczenia.  To 
powoduje, że pomimo wielu lat ubezpieczenia, nie mają oni szansy wypracowania sobie 
chociażby  minimalnego  świadczenia  emerytalnego  czy  rentowego.  Również  gdy 
zachorują  lub  ulegną  wypadkowi  –  przysługujące  im  świadczenie  z  ubezpieczenia 
wypadkowego  (ewentualnie  chorobowego)  będzie  nieadekwatne  do  utraconych 
zarobków. Z uwagi na fakt, że tylko jedna z umów zlecenia – z bardzo nisko ustalonym 
wynagrodzeniem  –  rodzi  obowiązek  opłacania  składek  na  ubezpieczenia  społeczne, 
świadczenie będzie obliczone jedynie z tej jednej umowy, a nie od całego przychodu.  
Biorąc pod uwagę, że zawarcie umowy zlecenia, umowy agencyjnej albo innej umowy 
o  świadczenie  usług,  do  której  zgodnie  z  ="http://lexint/lex/index.rpc#hiperlinkText.rpc?hiperlink=type=tresc:nro=Powszechny.1284582:ver=0&full=1"stosuje  się  przepisy 
dotyczące  zlecenia  –  zwanych  dalej  „umowami zlecenia”,  jest  coraz  powszechniejszą 
formą  wykonywania  pracy  na  rzecz  innego  podmiotu,  w  istocie  często  zastępującą 
stosunek  pracy,  projektodawca  uznał  za  słuszne  wprowadzenie  rozwiązań 
zmierzających  do  zapewnienia  wykonującym  ją  podmiotom  większej  ochrony 
ubezpieczeniowej.  Należy  wskazać,  że  zgodnie  z  danymi  ZUS  liczba  zleceniobiorców 
podlegających  ubezpieczeniom  emerytalnemu  i  rentowym  rośnie  i  w  grudniu  2012  r. 
wynosiła 815,8 tys. osób.  
Wykonywanie umowy zlecenia – wypierającej umowę o pracę czy też coraz częściej ją 
zastępującej – jest na gruncie ubezpieczeń społecznych stosunkowo „słabym” tytułem. 
Wśród  najpopularniejszych  tytułów  do  ubezpieczeń  tylko  zbieg  wielu  umów  zlecenia 
nie zabezpiecza opłacania składek od co najmniej minimalnego wynagrodzenia. 
Projekt  zakłada  wprowadzenie  rozwiązań  zmierzających  do  rozszerzenia  obowiązku 
ubezpieczeń  w  przypadku  zbiegu  wykonywania  umowy  zlecenia  z  inną  aktywnością 
zarobkową oraz kilku umów zleceń, co jak się wydaje, mogłoby ograniczyć potencjalne 
„korzyści”  ekonomiczne  płatników  składek  wynikające  z  zawierania  umów  zlecenia 
w miejsce umów o pracę. 
Uwzględniając  zarówno  interes  ubezpieczonego,  jak  i  płatnika  składek  oraz  aktualną 
sytuację gospodarczą projektodawca uznał za celowe zrównanie wykonywania umowy 
4 
zlecenia z innymi tytułami, których posiadanie powoduje sumowanie podstaw wymiaru 
składek do kwoty co najmniej minimalnego wynagrodzenia.  
Oznacza  to,  że  zgodnie  z  zaproponowaną  zmianą,  do  umów  zlecenia  zastosowanie 
będzie  miał  przepis  analogiczny  jak  art.  9  ust.  1a  ustawy,  dotyczący  kumulowania 
tytułów  do  ubezpieczeń  w  przypadku  uzyskiwania  z  nich  podstawy  wymiaru  składek 
niższej  niż  kwota  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę.  Według  aktualnego  stanu 
prawnego  są  to  grupy  osób,  które  podlegają  ubezpieczeniom  społecznym  z  tytułu 
stosunku  pracy,  członkostwa  w  spółdzielni,  służby,  pobierania  świadczenia 
szkoleniowego,  świadczenia  socjalnego,  zasiłku  socjalnego  lub  wynagrodzenia 
przysługującego  w  okresie  korzystania  ze  świadczenia  górniczego  lub  w  okresie 
korzystania  ze  stypendium  na  przekwalifikowanie.  Jeżeli  w  przeliczeniu  na  okres 
miesiąca  ich  podstawa  wymiaru  składek  na  ubezpieczenia  społeczne  jest  niższa  od 
minimalnego  wynagrodzenia,  podlegają  one  również  obowiązkowo  ubezpieczeniom 
emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. 
W  przypadku  umów  zlecenia  przyjęto,  że  zasada  kumulacji  tytułów  będzie  miała 
miejsce w sytuacji, gdy podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne byłaby 
niższa od minimalnego wynagrodzenia w danym miesiącu.  
Większość ubezpieczonych podlegających ubezpieczeniom, w przypadku wykonywania 
aktywności  zawodowej  różnego  rodzaju,  opłaca  składki  na  ubezpieczenia  społeczne 
przynajmniej  od  kwoty  minimalnego  wynagrodzenia  (o  ile  taki  przychód  osiąga). 
Oprócz omówionych powyżej zbiegów należy wskazać, że również w przypadku zbiegu 
ubezpieczeń  społecznych  z  tytułu  pozarolniczej  działalności  gospodarczej  z umową 
zlecenia  lub  umową  o  pracę  nakładczą,  osoba,  która  łączy  te  aktywności,  podlega 
ubezpieczeniu  z  tytułu  prowadzenia  działalności  gospodarczej,  chyba  że  podstawa 
wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne z drugiego tytułu jest co najmniej równa 
podstawie wymiaru składek właściwej dla osoby prowadzącej działalność  – wówczas 
ubezpieczony ma prawo wybrać, z którego tytułu podlega ubezpieczeniom. Proponuje 
się rozszerzenie tej zasady na osoby łączące wykonywanie umowy zlecenia lub umowy 
o  pracę  nakładczą  z  prowadzeniem  innej  niż  działalność  gospodarcza  działalności 
pozarolniczej,  tj.  wspólników  spółki  jawnej,  spółki  komandytowej  lub  partnerskiej, 
wspólnika jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, twórców, artystów, 
osób  wykonujących  wolne  zawody  czy  osób  prowadzących  na  podstawie  przepisów 
ustawy  o  systemie  oświaty  niepubliczną  szkołę,  placówkę  lub  ich  zespół.  Ponadto 
5 
proponuje się wprowadzenie zasady kumulacji tytułów do ubezpieczeń  do osiągnięcia 
co  najmniej  minimalnego  wynagrodzenia  za  pracę,  w  przypadku  równoległego 
wykonywania  umowy  zlecenia  lub  umowy  o  pracę  nakładczą  oraz  prowadzenia 
działalności  gospodarczej  z  preferencyjną  podstawą  wymiaru  składek,  do  której 
uprawniona  jest  osoba  prowadząca  pozarolniczą  działalność  gospodarczą  w  okresie 
pierwszych  dwóch  lat  jej  prowadzenia.  Zmiany  zaproponowane  w tym  zakresie  – 
zbiegu  wykonywania  umowy  zlecenia  z  działalnością  pozarolniczą,  tak  samo  jak 
w pozostałych  przypadkach  regulowanych  niniejszym  projektem  zbiegów  umów 
zlecenia,  zmierzają  do  zabezpieczenia  opłacania  składek  na  ubezpieczenia  emerytalne 
i rentowe  od  podstawy  określonej  na  poziomie  co  najmniej  minimalnego 
wynagrodzenia. Długotrwałe opłacanie składek od podstawy co najmniej minimalnego 
wynagrodzenia  za  pracę  zabezpiecza  tym  osobom  nie  tylko  prawo  do  najniższej 
emerytury,  ale  również  prawo  do  zasiłku  dla  bezrobotnych  w  przypadku  utraty  ródła 
dochodów. 
Regulacja wprowadza również możliwość kontroli prawidłowości składek wykazanych 
przez  płatnika,  który  będzie  mógł  zwrócić  się  do  Zakładu  Ubezpieczeń  Społecznych 
o zbadanie, czy wykazał je poprawnie. 
W  projekcie  proponuje  się  również  wprowadzenie  zmian  do  ustawy  o  ubezpieczeniu 
społecznym  rolników.  Zmiany  te  mają  na  celu  rozszerzenie  zakresu  podmiotowego 
ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników o osoby (rolników i domowników), które 
równolegle z prowadzeniem działalności rolniczej podejmą, jako dodatkową, pracę na 
podstawie  umowy  zlecenia  (lub  odpowiednio  umowy  agencyjnej  albo  innej  umowy 
o świadczenie  usług,  do  której  zgodnie  z  ="http://lexint/lex/index.rpc#hiperlinkText.rpc?hiperlink=type=tresc:nro=Powszechny.1284582:ver=0&full=1"stosuje  się  przepisy 
dotyczące zlecenia).  
Proponuje się, aby ci rolnicy i domownicy, jeżeli działalność rolnicza stanowi dla nich 
stałe  ródło  utrzymania  i  z  racji  tego  podlegają  ubezpieczeniu  społecznemu  rolników 
z mocy  ustawy,  mogli  kontynuować  dobrowolnie  podleganie  temu  ubezpieczeniu 
(w KRUS), mimo że z tytułu wykonywania umowy zlecenia (lub odpowiednio umowy 
agencyjnej  albo  innej  umowy  o  świadczenie  usług,  do  której  zgodnie  z="http://lexint/lex/index.rpc#hiperlinkText.rpc?hiperlink=type=tresc:nro=Powszechny.1284582:ver=0&full=1"
="http://lexint/lex/index.rpc#hiperlinkText.rpc?hiperlink=type=tresc:nro=Powszechny.1284582:ver=0&full=1"stosuje  się  przepisy  dotyczące  zlecenia)  będą  podlegali  obowiązkowo 
ubezpieczeniom  w  ZUS.  Warunkiem  będzie  jednakże  uzyskiwanie  z tytułu 
wykonywania tej umowy miesięcznego przychodu w wysokości nie wyższej niż połowa 
minimalnego  wynagrodzenia,  którego  przekroczenie  będzie  skutkowało  wyłączeniem 
6 
z systemu  rolniczego.  Możliwość  kontynuowania  ubezpieczenia  w  KRUS  dotyczyła 
więc będzie tylko tych rolników i domowników, którzy z tytułu wykonywania umowy 
zlecenia osiągać będą przychód miesięczny nie większy niż połowa kwoty minimalnego 
wynagrodzenia.  W  2014  r.  będzie  to  kwota  nie  wyższa  niż  840  zł  miesięcznie. 
W obecnym  stanie  prawnym  umowa  zlecenia,  nawet  krótkotrwała  i niskopłatna, 
powoduje  wyłączenie  z  ubezpieczenia  społecznego  rolników  z  mocy  ustawy 
i obowiązkowe objęcie ubezpieczeniami w systemie powszechnym. Ogólnie znany jest 
problem  rolników,  którzy  tracili  prawo  ubezpieczenia  w  KRUS  w  związku 
z wykonywaniem nisko wynagradzanych umów zlecenia w charakterze konserwatorów 
i  kierowców  wozów  bojowych  OSP,  lub  sołtysów  dokonujących  poboru  podatku 
rolnego.  Od  niskopłatnych  umów  zlecenia  odprowadzane  są  –  odpowiednie  do 
wysokości ustalonego wynagrodzenia – składki ubezpieczeniowe do ZUS. Z uwagi na 
powyższe  oraz  na  fakt,  że  umowy  te  są  zawierane  czasowo,  ubezpieczony  rolnik, 
podlegający z powyższych umów ubezpieczeniom w systemie powszechnym, może nie 
zgromadzić  na  indywidualnym  koncie  emerytalnym  w  ZUS  „kapitału  składkowego” 
gwarantującego w przyszłości minimalne świadczenie emerytalne.  
Propozycja  zawiera  także  analogiczne  jak  dla  umów  zlecenia  zasady  podlegania 
ubezpieczeniu  rolniczemu  w  przypadku  pełnienia  przez  rolnika  funkcji  w  radzie 
nadzorczej,  przewidując  możliwość  kontynuowania  dobrowolnego  ubezpieczenia 
w KRUS w przypadku jednoczesnego podlegania  przez rolnika  ubezpieczeniu z tytułu 
bycia członkiem rady nadzorczej. Zmiana powyższa jest konsekwencją wprowadzanego 
przez projektowaną regulację oskładkowania wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji 
we  wszystkich  radach  nadzorczych  bez  względu  na  podmiot,  w  którym  taki  organ 
funkcjonuje.  W  związku  tym  wyłączeni  zostaliby  z  ubezpieczenia  w  KRUS  wszyscy 
rolnicy,  którzy  z  racji  wyboru  powołani  zostali  do  reprezentowania  branżowych 
interesów  producentów  rolnych  w  radach  nadzorczych  takich  podmiotów  jak 
np. spółdzielnie  rolnicze,  rolnicze  rynki  hurtowe,  przedsiębiorstwa  rolno-spożywcze 
i zbożowo-młynarskie,  spółki  inseminacyjne,  banki  spółdzielcze,  a  także  w  Żunduszu 
Składkowym  Ubezpieczenia  Społecznego  Rolników  w  KRUS.  Zaproponowane 
rozwiązania  pozwolą  rolnikom  pozostać  w  systemie  rolniczego  ubezpieczenia,  mimo 
aktywności  zawodowej  skutkującej  podleganiem  obowiązkowym  ubezpieczeniom 
społecznym  z  tytułu  powołania  do  rady  nadzorczej.  Również  w  tym  przypadku 
możliwość  dobrowolnego  pozostania  w  ubezpieczeniu  społecznym  rolników  będzie 
7 
dotyczyć tylko tych rolników i domowników, których przychód z tytułu wynagrodzenia 
za  pełnienie  funkcji  w  tych  radach  nadzorczych  nie  przekroczy  miesięcznie  kwoty 
połowy najniższego wynagrodzenia, czyli analogicznie jak w przypadku wykonywania 
umowy zlecenia.  
Będzie  to  dla  rolnika  ubezpieczenie  podwójne  –  obowiązkowe  w  ZUS  jako 
zleceniobiorcy  (lub  odpowiednio  –  członka  rady  nadzorczej)  i  dobrowolne  w  KRUS 
jako  rolnika.  Dostęp  do  podwójnego  ubezpieczenia  będzie  jednak  ograniczony  kwotą 
osiąganego  przychodu  z  tytułu  umowy  zlecenia  lub  pełnienia  funkcji  w  radzie 
nadzorczej.  
Dodatkowo  proponuje  się  wprowadzenie  zmian  porządkujących  w  art.  16a  ustawy 
o ubezpieczeniu  społecznym  rolników,  w  zakresie  finansowania  składek  z  budżetu 
państwa  w  okresie  sprawowania  osobistej  opieki  nad  dzieckiem  oraz  w  art.  21  tej 
ustawy  (nowo  dodany  ust.  3a),  dotyczącym  przyznawania  rent  rolniczych.  Pierwsza 
z nich  polega  na  zastosowaniu  zasady,  że  finansowanie  składek  na  ubezpieczenie 
emerytalno-rentowe  z  budżetu  państwa  w  okresie  sprawowania  osobistej  opieki  nad 
dzieckiem  będzie  możliwe  tylko  wtedy,  jeżeli  oprócz  spełnienia  innych  warunków 
określonych  w  tym  przepisie,  rolnik  lub  domownik  nie  podlega  jednocześnie  innemu 
ubezpieczeniu  społecznemu,  tj.  nie  podlega  ubezpieczeniu  w  ZUS  (zgodnie 
z projektowanymi  zmianami  taka  sytuacja  mogłaby  zaistnieć  w  przypadku 
wykonywania umowy zlecenia lub pełnienia funkcji w radzie nadzorczej z odpowiednio 
ustaloną podstawą wymiaru składek).  
Druga  zmiana  polega  na  wyeliminowaniu  możliwości  sumowania  nakładających  się 
okresów  podwójnego  ubezpieczenia  do  stażu  ubezpieczeniowego,  od  którego  zależy 
prawo  do  renty  rolniczej,  analogicznie  jak  ma  to  miejsce  w  systemie  powszechnym. 
Podwójne opłacanie składek może być uwzględniane jedynie przy ustalaniu wysokości 
świadczenia rentowego rolniczego.  
Jednocześnie,  w  związku  z  wprowadzaną  zmianą  zasad  podlegania  ubezpieczeniom 
w przypadku  zbiegu  tytułów  do  ubezpieczenia  powszechnego  i  rolniczego  w  sytuacji 
wykonywania umowy zlecenia lub pełnienia funkcji w radzie nadzorczej przez rolnika 
lub  domownika  ubezpieczonego  w  KRUS  z  mocy  ustawy,  zaproponowano 
wprowadzenie  przepisu  o  charakterze  abolicyjnym  (art.  4)  umożliwiającego 
usankcjonowanie  stanu  zastanego  w  zakresie  podwójnego  ubezpieczenia  (w  ZUS 
8