Rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych

posiadanych aktywów do aktualnie obowiązujących je ograniczeń inwestycyjnych. Wskazał
na konieczność doprecyzowania algorytmu przenoszenia aktywów do ZUS (dot. sposobu
określenia ilości przekazywanych aktywów oraz ich ewentualnego uzupełnienia gotówką
w sytuacji, gdy nie będzie możliwe wydzielenie dokładnie 51,5% aktywów) oraz zmiany
terminu na przeniesienie aktywów do ZUS na kolejny dzień roboczy. Ponadto ZBP
zaproponował uzupełnienie projektu nowelizacji i precyzyjne określenie w treści ustawy
zasad pożyczania papierów wartościowych przez OFE. ZBP zwraca uwagę na aspekt
związany z wyceną niektórych aktywów OFE przed przekazaniem ich do ZUS, wycena
wpływa na poziom WAN OFE, co ma przełożenie na wartość aktywów, które mają być
przekazane do ZUS (51,5% WAN), z kolei wycena aktywów, które będą przeniesione do
ZUS wpłynie bezpośrednio na ich wartość oraz wartość zapisów na rachunkach w ZUS.
Ponadto ZBP proponuje rozszerzenie przepisów określających kategorie lokat
funduszy przez wprowadzenie możliwości inwestycji w bankowe papiery wartościowe
o takich samych parametrach, dopuszczenie lokat w innych niż będących przedmiotem oferty
publicznej na terytorium RP obligacjach i innych dłużnych papierach wartościowych, innych
niż papiery wartościowe określone w art. 141 ust. 1 pkt 15 i 21 ustawy o organizacji
i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, uwzględnienie listów zastawnych w kategoriach
lokat, których łączna wartość nie może być mniejsza niż 75% aktywów otwartego funduszu.
Polskie Stowarzyszenie Inwestorów Kapitałowych postuluje: wprowadzenie
rozwiązań zwiększających efektywność nie tylko II filara, lecz całego systemu emerytalnego,
odrzucenie koncepcji dobrowolności uczestnictwa w OFE, pozostawienie OFE możliwości
inwestowania w instrumenty dłużne, takie jak obligacje SP. Podkreślono także potrzebę
wsparcia dla dalszego rozwoju III filara ubezpieczenia emerytalnego.
Związek Maklerów i Doradców postuluje wprowadzenie opcjonalności „suwaka
bezpieczeństwa”, dla którego alternatywą byłoby przesuwanie środków zgromadzonych
w OFE do funduszy bezpieczniejszych. Równocześnie okres działania suwaka miałby zostać
skrócony do 4 lat, a środki przenoszone byłyby co kwartał zamiast co miesiąc.
Ponadto postulowane jest pozostawienie obligatoryjności przekazywania składek do OFE,
utrzymanie posiadanych przez OFE obligacji skarbowych przy znacznym obniżeniu opłat za
zarządzanie tą częścią aktywów, a także wprowadzenie zmian radykalnie zwiększających
atrakcyjność III filara.
Towarzystwo Ekonomistów Polskich uważa, że proponowane w projekcie znaczne
ograniczenie zakresu II filaru jest niekorzystne dla stabilności systemu emerytalnego.
Towarzystwo Ekonomistów Polskich uważa, że przeniesienie i umorzenie obligacji
69

skarbowych z portfela inwestycyjnego OFE do ZUS należy uznać za niekorzystne dla
przyszłych emerytów. Poważne wątpliwości budzi kwestia zgodności zaproponowanych
rozwiązań z Konstytucją.
W
odniesieniu
do
przewidywanego
zastosowania
mechanizmu
suwaka
bezpieczeństwa podniesiono, że wskazany byłby krótszy okres przenoszenia aktywów
uczestników systemu emerytalnego z kont OFE do ZUS lub ruchomy w zależności od fazy
cyklu koniunkturalnego. TEP zwrócił uwagę, iż proponowane rozwiązanie niweczy ideę
dwufilarowości systemu kapitałowego na etapie wypłat oraz wskazał, że istnieją alternatywne
rozwiązania, korzystniejsze z punktu widzenia przewidywanej wysokości świadczeń oraz
wzrostu gospodarczego.
Proponowany w projekcie zakaz inwestycji w obligacje Skarbu Państwa przez
fundusze emerytalne stoi w sprzeczności z praktyką inwestycyjną funduszy na całym świecie.
Zakaz tego rodzaju inwestycji niebezpiecznie obciąży strukturę portfeli inwestycyjnych OFE.
Według
Towarzystwa
Ekonomistów
Polskich
fundusze
zostaną
zmuszone
do
charakterystycznego dla agresywnych funduszy akcyjnych inwestowania w większym stopniu
w akcje, przez co nie będą w stanie w odpowiednim stopniu ograniczać ryzyka rynkowego
i w przypadku bessy na giełdzie prawdopodobnie poniosą znaczne straty.
W odniesieniu do zewnętrznego benchmarku, limitów inwestycyjnych i poziomu
składki wg TEP najpoważniejszym zagrożeniem dla bezpieczeństwa przyszłych emerytur jest
nakaz utrzymywania nie mniej niż 75% aktywów OFE w akcjach.
Polskie Stowarzyszenie Aktuariuszy zgłosiło w swojej opinii następujące uwagi:
1) proponowane zmiany, m.in. procedury członkowskie, czy wykluczenie zobowiązań Skarbu
Państwa z dopuszczalnych inwestycji, doprowadzą prawdopodobnie do zaniku rynku OFE,
2) likwidacja emerytur kapitałowych przez przenoszenie środków z OFE do FUS przed dojściem
do wieku emerytalnego zmniejsza dywersyfikację ryzyka związanego z wypłatami przyszłych
emerytur,
3) w sytuacji narastających rozbieżności między wpłatami składek a wypłatami emerytur
wskazane byłoby mierzenie ukrytego długu publicznego związanego z przyszłymi
skumulowanymi dotacjami Skarbu Państwa oraz podawanie go do publicznej wiadomości
przyszłym emerytom jako ważny czynnik ryzyka ich przyszłych emerytur,
4) projekt ustawy nie porusza kwestii waloryzacji kont w pierwszym filarze, która powinna
zostać poprawiona.
Koalicja na Rzecz Rynku Kapitałowego uważa, że proponowane zmiany będą
skutkować marginalizacją filaru kapitałowego systemu emerytalnego oraz zwiększają ryzyko
70

jego likwidacji w przyszłości. Rekomenduje zdefiniowanie dobrowolności w taki sposób, aby
to przejście do ZUS wymagało deklaracji oraz proponuje, aby zamiast „suwaka” wprowadzić
możliwość dobrowolnego transferu środków do bezpiecznego subfunduszu zarządzanego
przez OFE na 5 lat przed emeryturą. Apeluje o wycofanie zakazu promowania OFE oraz
proponuje usunięcie benchmarku indykatywnego i wprowadzenie premii za ponadprzeciętne
wyniki inwestycyjne.
Forum Obywatelskiego Rozwoju, uznając zaproponowane w projekcie ustawy
rozwiązania za szkodliwe dla bezpieczeństwa emerytalnego, przedstawiło rekomendacje
dotyczące wycofania koncepcji przeniesienia 51,5% aktywów OFE do ZUS oraz rezygnacji
z systemu „suwaka bezpieczeństwa”. Zamiast „suwaka” przed ryzykiem złej daty miałaby
chronić subfunduszowość w OFE. Ponadto postulowane jest uelastycznienie polityki
inwestycyjnej OFE, w tym dopuszczenie inwestowania w obligacje Skarbu Państwa oraz
obligacje
innych
państw,
a
także
wprowadzenie
benchmarku
zewnętrznego.
Wśród postulatów znalazło się także dalsze obniżenie opłat pobieranych przez OFE.

3) Przedstawienie wyników analizy wpływu projektu ustawy w szczególności na:
a) sektor finansów publicznych, w tym budżet państwa i budżety jednostek
samorządu terytorialnego:
Wpływ zmian w obowiązkowym systemie emerytalnym na finanse publiczne
Utworzenie OFE i ich funkcjonowanie w obecnej formule powoduje konieczność
finansowania dodatkowych potrzeb pożyczkowych budżetu państwa wynikających
z finansowania, z budżetu ubytku składki emerytalnej przekazywanej do OFE od początku
reformy emerytalnej (tj. od 1999 r.) oraz wydatków na obsługę dodatkowego długu
publicznego z tego tytułu. Wg szacunku MF całkowite zadłużenie Skarbu Państwa z tytułu
finansowania
dodatkowych
potrzeb
pożyczkowych
związanych
z
utworzeniem
i funkcjonowaniem OFE wyniosło na koniec 2012 r. 279,4 mld zł, co stanowiło 17,5% PKB.
Oznacza to, iż dług z tytułu OFE stanowił ponad 30% całego długu publicznego.
Wpływ OFE na dług publiczny w latach 1999–2012

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
1. Środki dla FUS z tytułu ubytku składki przekazywanej do OFE
mld PLN 2,3
7,6
8,7
9,5
9,9
10,6 12,6 14,9
16,2
19,9
21,1
22,3
15,4
8,2
71

% PKB
0,3
1,0
1,1
1,2
1,2
1,1
1,3
1,4
1,4
1,6
1,6
1,6
1,0
0,5
2. Koszty obsługi dodatkowego długu z tytułu OFE*
mld PLN 0,2
0,8
1,8
3,0
3,8
4,3
5,1
6,4
7,0
7,7
10,0
11,4
12,4
14,4
% PKB
0,0
0,1
0,2
0,4
0,5
0,5
0,5
0,6
0,6
0,6
0,7
0,8
0,8
0,9
3. Wpływ OFE na dług publiczny*
mld PLN 2,6
12,0 24,1 37,7 52,0 68,3 87,1 109,2 134,0 163,7 196,5 232,9 260,6 279,4
% PKB
0,4
1,6
3,1
4,7
6,2
7,4
8,9
10,3
11,4
12,8
14,6
16,4
17,1
17,5
* Szacunek MF.
Proponowane zmiany w systemie emerytalnym mają łagodzić negatywne krótko-
i średnioterminowe skutki reformy z 1999 r. Zaproponowane zmiany nie mają wpływu
na budżety jednostek samorządu terytorialnego, wpływają jednak na sektor finansów
publicznych w związku z pojawieniem się dodatkowych środków w FUS oraz niższymi
kosztami obsługi długu Skarbu Państwa.
Szacunki dotyczące proponowanych zmian przedstawione poniżej zostały opracowane
w oparciu o prognozy makroekonomiczne Ministerstwa Finansów oraz dla 2014 r. są zgodne
z projektem ustawy budżetowej na rok 2014 przedłożonym Sejmowi, a od 2015 r. są zgodne
z prognozą opracowaną przez ZUS.
Założono, że w wyniku wyboru połowa członków OFE zdecyduje się na pozostanie
w OFE, natomiast druga połowa będzie gromadziła składki na subkoncie w ZUS. Założenie to
skutkuje zwiększeniem poziomu składki na ubezpieczenie emerytalne, jaka będzie
odprowadzana do FUS. Początkowo, tj. w 2014 r., efekt ten jest niższy od skutków
zakładanych na kolejne lata, ponieważ zmiany wprowadzane niniejszą ustawą nie będą
obowiązywały przez cały przyszły rok.
W projekcie ustawy założono, że środki zgromadzone w OFE będą sukcesywnie
przekazywane na subkonta w ZUS w ramach tzw. „suwaka bezpieczeństwa”. Z tego tytułu
założono, że dochody te będą również powiększały środki funduszu emerytalnego.
Dodatni wpływ na sytuację FUS będą miały pożytki z przeniesionych aktywów z OFE
do ZUS – m.in. odsetki i kapitał otrzymany w dniu wykupu obligacji gwarantowanych przez
Skarb Państwa oraz obligacji komunalnych.
Efekt zmian na przychody funduszu emerytalnego w 2014 r. ilustruje poniższa tabela.
Wpływ na przychody funduszu emerytalnego w 2014 r.
72

Rok
Zwiększenie
Zmniejszenie Dochody z tzw.
Pożytki z
Poprawa przychodów
składek do
refundacji
suwaka
przeniesionych
f. emerytalnego
funduszu
OFE
bezpieczeństwa
aktywów
/suma 2-5/
emerytalnego
1
2
3
4
5
6
2014
3 406,5
-3 406,5
4 437,8
10 940,0
15 377,7
Źródło: Projekt ustawy budżetowej na rok 2014, wartości w mln zł.
W tabeli przedstawiającej skutki wprowadzanych zmian, koszty związane z wypłatą
świadczeń emerytalnych zostały pominięte ze względu na ich niewielkie znaczenie w 2014 r.
Należy przypomnieć, że większość osób starszych, które miały możliwość wyboru, czy chcą
zostać członkami OFE, zdecydowała się oszczędzać tylko w ZUS. W związku z tym, ze
względu na niewielką liczebność osób, które w najbliższych latach będą miały wypłacaną
emeryturę w ramach drugiego filaru, wydatki również niewiele się zmienią.
Ponadto, w przypadku tych osób, większy wpływ na wysokość emerytury ma wielkość
kapitału początkowego niż fakt uczestnictwa w OFE. Osoby te najkrócej gromadziły
oszczędności w kapitałowym filarze, przez co wypłaty z OFE są niewielkie. Dla przykładu
w 2013 r. w okresie od stycznia do sierpnia łączny koszt wypłaty emerytur okresowych
wynosił nieco powyżej 2 mln zł, podczas gdy wypłaty emerytur i rent ogółem
w analogicznym okresie wynosiły ponad 109 mld zł. Średnia emerytura okresowa wynosiła
poniżej 95 zł miesięcznie.
Prezentowane poniżej szacunki w horyzoncie do 2060 r. obejmują saldo roczne
Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, saldo roczne funduszu emerytalnego oraz saldo roczne
funduszu rentowego w warunkach obecnych przepisów oraz w warunkach proponowanych
zmian. Salda roczne zostały zdefiniowane jako różnica wpływów i wydatków na świadczenia.
Zaprezentowane szacunki uwzględniają założenie o 50% udziale osób opłacających składki
do otwartych funduszy wśród członków otwartych funduszy emerytalnych w warunkach
obecnych przepisów oraz założenie o dziedziczeniu środków z subkonta po zmarłych
emerytach w okresie trzech lat od przyznania emerytury (dla osób, które pobierały okresowe
emerytury kapitałowe od wieku, o którym mowa w art. 7 ust. 2 i ust. 2a ustawy o emeryturach
kapitałowych) na zasadach analogicznych, jak obecne środki gwarantowane.
Poniżej przedstawione zostały szacunki zmian salda funduszu emerytalnego na lata
2015-2060 sporządzone przez ZUS (w oparciu o model prognostyczny FUS12). Saldo roczne
rozumiane jako różnica wpływów i wydatków na świadczenia. Wpływy rozumiane jako suma
wpływów składkowych do funduszu emerytalnego i środków przenoszonych z OFE
do funduszu emerytalnego w ramach „suwaka bezpieczeństwa”.
73