Rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych

rozrachunkowych w sytuacji, gdy wartość obligacji i bonów emitowanych przez Skarb
Państwa, obligacji emitowanych przez Bank Gospodarstwa Krajowego oraz innych papierów
opiewających na świadczenia pieniężne, gwarantowane lub poręczane przez Skarb Państwa,
wynikająca z ustalonego na dzień 31 stycznia 2014 r. kursu wyceny lub ceny jest niższa niż
wartość tych aktywów ustalona na dzień 3 września 2013 r. Do porównania wartości
aktywów wzięty zostanie kurs wyceny lub cena danych aktywów, ustalanych zgodnie
z przepisami dotyczącymi zasad wyceny aktywów funduszy emerytalnych, z zastrzeżeniem,
że w powyższym kursie lub cenie nie uwzględnia się wartości odsetek należnych na dzień
wyceny. W takim przypadku podstawą do wyliczenia wartości środków zewidencjonowanych
na subkontach będzie kurs wyceny lub cena na dzień 3 września 2013 r., powiększone
o należne odsetki na dzień 31 stycznia 2014 r. Otwarty fundusz emerytalny dokona obliczeń
wartości umorzonych jednostek na dzień 31 stycznia 2014 r. oraz na dzień 3 września 2013 r.
oraz przekaże do ZUS działającego w imieniu i na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,
odpowiednie kategorie aktywów, w dniu 3 lutego 2014 r.
Aktywa w formie skarbowych papierów wartościowych zostaną przedstawione przez
ZUS do nabycia Skarbowi Państwa, reprezentowanemu przez Ministra Finansów. W związku
z przeniesieniem części aktywów z otwartego funduszu do ZUS zmniejszeniu ulegnie ilość
jednostek rozrachunkowych zapisanych na rachunku każdego członka OFE. Jednakże
o wartość aktywów przeniesionych z OFE do ZUS zostanie powiększony kapitał
ubezpieczonego zewidencjonowany na subkoncie prowadzonym przez ZUS.
Zgodnie z projektowaną regulacją OFE będą zobowiązane w dniu 31 października
2014 r. przesłać do ZUS informację o liczbie umorzonych jednostek rozrachunkowych oraz
o ich wartości, a ZUS zewidencjonuje je na subkontach, do dnia 31 marca 2015 r. (art. 27
i 28 projektu).
Wartość środków zapisanych na subkoncie ubezpieczonego może okazać się nawet
wyższa niż wynikająca z wartości przekazanych przez OFE do ZUS aktywów netto. Będzie to
miało miejsce w sytuacji, gdy wartość skarbowych papierów wartościowych i papierów
wartościowych poręczanych lub gwarantowanych przez Skarb Państwa wynikająca z wyceny
dokonanej na dzień 31 stycznia 2014 r., będzie niższa niż wartość tych aktywów ustalona na
dzień 3 września 2013 r.
Dodatkowo, ZUS prześle do dnia 31 sierpnia 2015 r. każdemu ubezpieczonemu
informacje o stanie konta, łącznie za lata 2013 i 2014, wraz z informacją
o zewidencjonowanych środkach na subkoncie na dzień 30 stycznia i 3 lutego 2014 r. W ten
29

sposób każdy członek OFE posiadać będzie pełną informację o przeprowadzonej operacji
umorzenia 51,5% liczby jednostek rozrachunkowych (art. 28 projektu).
W związku z projektowanymi zmianami w ustawie o oiffe, w wyniku których zmianie
ulegną aktywa netto OFE, oraz z rosnącą liczbą skarg na działalność zakładów ubezpieczeń
przy jednoczesnym zmniejszającym się zbiorem składki brutto zakładów ubezpieczeń
proponuje się podwyższenie maksymalnej stawki ponoszonej przez zakłady ubezpieczeń,
przewidzianej w ustawie z dnia 22 maja 2003 r. o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym
oraz Rzeczniku Ubezpieczonych (Dz. U. z 2013 r. poz. 290) z obecnych 0,01% do 0,015%
(art. 7 projektu). Ze sprawozdania Rzecznika Ubezpieczonych za 2012 r. wynika, że liczba
skarg z zakresu ubezpieczeń gospodarczych kierowanych do Rzecznika Ubezpieczonych
wzrosła z 7631 w 2008 r. do 15 273 w 2012 r. W ww. okresie liczba rozpatrywanych skarg
zwiększyła się o 100%. Równocześnie w latach 2008–2012 nastąpił wzrost przychodów Biura
Rzecznika Ubezpieczonych z tytułu opłat zakładów ubezpieczeń z 4,07 mln zł do 4,236 mln
zł. W oparciu o sprawozdania Rzecznika Ubezpieczonych oraz dane na temat rocznego zbioru
składki brutto zakładów ubezpieczeń na stronach KNF należy wnioskować, że przy
utrzymaniu dotychczasowego maksymalnego wskaźnika opłat przewidzianego w ustawie
w następnych latach opłaty zakładów ubezpieczeń mogą być niewystarczające na pokrycie
kosztów działalności Biura Rzecznika Ubezpieczonych związanych z rosnącą liczbą skarg.
Do ustawowych zadań Rzecznika Ubezpieczonych należy również rozpatrywanie
skarg z zakresu zabezpieczenia społecznego (ponad 90% takich skarg dotyczy działalności
powszechnych towarzystw emerytalnych). Jednakże w latach 2008–2012 udział skarg
z zakresu zabezpieczenia społecznego w łącznej liczbie skarg rozpatrywanych przez
Rzecznika Ubezpieczonych nie przekraczał 1,81% (z wyjątkiem 2009 r., w którym udział
takich skarg wyniósł 12,16% spowodowany skargą zbiorową [1048 osób] na działalność
jednego z PTE). Ze sprawozdań Rzecznika Ubezpieczonych za kolejne lata kalendarzowe
wynika, że przychody Biura Rzecznika Ubezpieczonych z tytułu opłat PTE w 2008 r.
stanowiły ok. 25%, a w kolejnych latach około 30% łącznych przychodów Biura.
Należy również zwrócić uwagę na zmniejszający się w 2013 r. zbiór składki brutto
zakładów ubezpieczeń. Zakłady ubezpieczeń wykonujące działalność w zakresie ubezpieczeń
na życie rezygnują ze sprzedaży ubezpieczeń na życie, w których świadczenie zakładu
ubezpieczeń jest równe składce powiększonej o ustalony w umowie ubezpieczenia wskaźnik
(tzw. „polisolokat”). Z danych zamieszczonych na stronach KNF wynika, że łączny zbiór
składki brutto z ubezpieczeń w roku 2012 wyniósł 62,63 mld zł. W I półroczu 2013 r. łączny
30

zbiór składek brutto z ubezpieczeń wyniósł 29,94 mld zł i był niższy o 3,29 mld zł niż
w analogicznym okresie roku poprzedniego. Spadek łącznego zbioru składek brutto był
spowodowany spadkiem w sektorze ubezpieczeń na życie o 3,58 mld zł, wynikającym
z rezygnacji ze sprzedaży polisolokat przez zakłady ubezpieczeń.
Proponowane podwyższenie maksymalnej stawki do 0,015% zbioru składek brutto dla
zakładu ubezpieczeń zapewni skuteczne funkcjonowanie Biura Rzecznika Ubezpieczonych.
Ponadto, w ramach FUS nastąpi połączenie rachunków bankowych funduszy:
emerytalnego, rentowego, chorobowego i wypadkowego w jeden rachunek FUS (nowe
brzmienie art. 55 ustawy o sus). Zgodnie z obowiązującymi przepisami płatnicy opłacają
składki na rachunek ubezpieczenia społecznego jedną kwotą. Rozdzielenia tak dokonanych
wpłat na poszczególne fundusze dokonuje ZUS. Obecnie kasowy podział składek na rachunki
poszczególnych funduszy dokonywany jest już w dniu wpływu składek na podstawie ich
szacunkowego podziału, z uwzględnieniem potrzeb związanych z finansowaniem świadczeń
z poszczególnych funduszy. Ostateczne rozliczenie dokonywane jest memoriałowo, zgodnie
z dokumentami przedstawianymi przez płatników i jest możliwe po przetworzeniu
dokumentów w Systemie Ewidencji Kont i Funduszy (SEKIF). Środki finansowe
przekazywane są z rachunku wpływów składek na poszczególne fundusze, na podstawie
wewnętrznie opracowanego algorytmu bazującego na danych historycznych.
Dane o przepływach kasowych na czterech funduszach niosą ze sobą znikome
wartości
informacyjne.
Fundusz
Ubezpieczeń
Społecznych,
zgodnie
z
ustawą
o rachunkowości, ustawą o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawą o finansach
publicznych prowadzi szczegółową ewidencję memoriałową, natomiast ewidencja kasowa
jest uproszczona, a jej szczegółowość jest określona wymogami klasyfikacji budżetowej.
Połączenie rachunków bankowych funduszy: emerytalnego, rentowego, chorobowego
i wypadkowego w jeden rachunek FUS (strukturę rachunków) wyeliminuje sztuczny ruch
pieniądza pomiędzy rachunkami wyodrębnionych funduszy i ograniczy koszty ponoszone ze
środków publicznych. Ułatwi również zarządzanie płynnością FUS i stanie się mechanizmem
wspierającym efektywne kosztowo zarządzanie środkami publicznymi.
Podział przychodów i kosztów na poszczególne fundusze będzie nadal prowadzony
przez ZUS w kategoriach memoriałowych, przy zachowaniu pełnej zawartości analitycznej.
Zapewni to dostęp do danych z poszczególnych funduszy na niezmienionym poziomie
31

informacyjnym.
Tym
samym
zabezpieczy
możliwość
szacowania
wydolności
w poszczególnych obszarach ubezpieczenia społecznego.
W art. 25 w ust. 12, 13 i 14 projektu określa się tryb przekazywania środków
pieniężnych na fundusz emerytalny FUS, w związku z przeniesieniem niektórych aktywów do
FRD.
W związku z projektowanymi zmianami, w art. 28 projektu proponuje się, aby ZUS
do dnia 31 marca 2015 r. zewidencjonował na subkoncie informacje o zwaloryzowanej
wysokości przekazanych przez otwarty fundusz emerytalny środków odpowiadających
wartości umorzonych przez otwarty fundusz emerytalny jednostek rozrachunkowych. Proces
ewidencjonowania na subkoncie przeprowadzany byłby w terminie wcześniejszym
w przypadku złożenia przez ubezpieczonego wniosku o emeryturę lub nabycia prawa do
emerytury, jeżeli złożenie takiego wniosku nie jest wymagane, a także w przypadku
dokonywania podziału w razie rozwodu, unieważnienia małżeństwa albo śmierci osoby, dla
której ZUS prowadzi subkonto.
Z uwagi na fakt, że ustawa o zmianie ustawy o finansach publicznych oraz niektórych
innych ustaw, która implementuje w polski system prawny stabilizująca regułę wydatkową,
jest jeszcze w trakcie prac parlamentarnych, konieczne będzie (po uchwaleniu ww. ustawy)
wprowadzenie odpowiednich zmian w ustawie o finansach publicznych skutkujących
obniżeniem progów ostrożnościowych długu publicznego wewnątrz stabilizacyjnej reguły
wydatkowej o taki procent PKB, jaki stanowi wartość jednorazowo przeniesionych środków
z OFE do FUS w relacji do PKB. W rezultacie zastąpieniu ulec powinny: w art. 112a ust. 4
znowelizowanej ustawy o finansach publicznych próg 50% PKB progiem 43% PKB,
natomiast próg 55% PKB zastąpiony zostanie odpowiednio progiem 48% PKB. Zmiana ta ma
na celu ustabilizowanie długu publicznego na niższym poziomie oraz zapewnienie
wiarygodności polskiej polityki fiskalnej.
6) Realizacja wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (w sprawie
C-271/09), dotyczącego usunięcia ograniczeń w zakresie lokowania aktywów
poza granicami Polski
W art. 24 projektu ustawy – w celu zapewnienia wykonania wyroku TSUE –
proponuje się zwiększenie możliwości inwestowania OFE w aktywa denominowane
w walucie innej niż krajowa, poprzez stopniowe kilkuletnie podwyższanie limitu, do
32

osiągnięcia docelowego limitu 30%. Za stopniowym podwyższaniem przedmiotowego limitu
przemawiają następujące argumenty:
– konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu stabilności i bezpieczeństwa finansowego
systemu zabezpieczenia społecznego
Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) uznał w swym wyroku, iż
potrzeba zagwarantowania stabilności i bezpieczeństwa środków zarządzanych przez OFE,
w szczególności przez przyjęcie reguł ostrożnościowych, stanowi nadrzędny interes
publiczny, który, o ile jest proporcjonalny, może uzasadniać ograniczenie swobody przepływu
kapitału. Jako przykład takich uzasadnionych reguł ostrożnościowych TSUE wskazał ryzyko
kursowe oraz przepis art. 18 ust. 5 lit. b dyrektywy 2003/41/WE Parlamentu Europejskiego
i Rady z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie działalności instytucji pracowniczych programów
emerytalnych oraz nadzoru nad takimi instytucjami (Dz. U. L 235 z 23.9.2003 r.)
ustanawiający dla inwestycji instytucji pracowniczych programów emerytalnych limit
w wysokości 30% ich aktywów w aktywa denominowane w walutach zagranicznych. Jeżeli
zatem określone ograniczenia ilościowe i jakościowe są przewidziane na gruncie prawa
unijnego w odniesieniu do inwestycji dokonywanych przez dodatkowe dobrowolne programy
emerytalne, to tym bardziej nie można zarzucić braku proporcjonalności i konieczności
stosowania odpowiednich mechanizmów ostrożnościowych w odniesieniu do OFE
stanowiących integralną część systemu zabezpieczenia społecznego.
W tym kontekście należy podkreślić konieczność zachowania równowagi finansowej
tego systemu, za który władze publiczne ponoszą pełną odpowiedzialność. Harmonogram
dojścia do 30% powinien zapobiegać nadmiernej koncentracji ryzyka inwestycyjnego
w krótkim okresie, które mogłoby zagrozić stabilności systemu zabezpieczenia społecznego,
w zakresie, w jakim jego zarządzaniem zajmują się OFE. Biorąc pod uwagę wysokość
środków zgromadzonych w OFE, należy zaznaczyć, iż określenie odpowiedniego terminu
dojścia do docelowego limitu 30% pozostaje rzeczywistą formą realizacji podstawowej
zasady dokonywania lokat, tj. zapewnienia ich bezpieczeństwa i rentowności.
Bezpieczeństwo środków w OFE powinno być definiowane w oparciu o porównanie
z systemem alternatywnym, czyli repartycyjnym systemem emerytalnym (I filar zarządzany
przez ZUS), a gwarancje wypłat świadczeń emerytalnych na odpowiednim poziomie muszą
być w obu systemach jednakowe. Odpowiednio rozłożone w czasie dochodzenie do
docelowych 30% jest konieczne dla zapewnienia niewystąpienia sytuacji destabilizacji
systemu oraz niepożądanych skutków społecznych. Wprowadzane rozwiązanie należy zatem
33