Rządowy projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z określeniem zasad wypłaty emerytur ze środków zgromadzonych w otwartych funduszach emerytalnych

stabilności finansów publicznych do 2030 r. Należy do nich m.in. ryzyko pogłębienia
ekspozycji polskiego długu publicznego na zaburzenia pojawiające się na rynkach
zagranicznych, powiększanie się wolumenu minimalnych emerytur, nazwanych kiedyś tzw.
starym portfelem, ryzyko niedorozwoju dobrowolnych ubezpieczeń emerytalnych,
w szczególności grupowych (PPE), a także ryzyko potencjalnej niewypłacalności systemu
emerytalnego.
Oprócz powyższych uwag o charakterze ogólnym Business Centre Club Związek
Pracodawców zgłosił również katalog uwag o charakterze szczegółowym, odnoszących się
głównie do zagadnienia zmian w pracowniczych programach emerytalnych, które nie są
przedmiotem proponowanej regulacji.
Izba Gospodarcza Towarzystw Emerytalnych przedstawiła swoje stanowisko
w piśmie z dnia 29 października 2013 r. Dodatkowo w piśmie z dnia 4 listopada 2013 r.
przedstawiła szczegółowe uwagi do projektu ustawy w postaci nowego brzmienia propozycji
odpowiednich przepisów w zakresie lokowania środków i zasad inwestowania. Przedstawione
przez Izbę stanowisko wyraża także opinie Powszechnych Towarzystw Emerytalnych,
które nie są zrzeszone w IGTE. IGTE zdecydowanie sprzeciwia się likwidacji kapitałowej
części systemu emerytalnego. Opiniowana ustawa powinna być zbadana na okoliczność
zgodności z Konstytucją RP. Najwięcej wątpliwości zdaniem IGTE budzą następujące
kwestie:
1) przeniesienie 51,5% aktywów każdego OFE do ZUS = nacjonalizacja;
2) stopniowe przenoszenie aktywów z OFE do ZUS w ramach tzw. suwaka – zdaniem
IGTE suwak bezpieczeństwa powinien być dobrowolny (alternatywa: bezpieczny
subfundusz);
3) zakaz reklamy = pozorna dobrowolność;
4) brak odpowiedniego vacatio legis = radykalne zmiany w systemach informatycznych
OFE i ZUS, propozycja: 12 miesięcy;
5) zakaz inwestowania przez OFE w papiery wartościowe Skarbu Państwa.
Proponowane zmiany, zdaniem IGTE, nie umożliwią faktycznej konkurencji pomiędzy OFE.
Ponadto IGTE wnosi o udostępnienie analiz prawnych i ekonomicznych dowodzących
zgodności proponowanych zmian z Konstytucją RP.
Krajowa Izba Gospodarcza negatywnie ocenia decyzję w zakresie przeniesienia
części obligacyjnej funduszy zgromadzonych w OFE do ZUS, zakładającą równocześnie
dobrowolność przynależności do funduszy:
– OFE staną się mniej atrakcyjne dla ubezpieczonych,
64

– rozwiązanie to negatywnie wpłynie na giełdę i wartość spółek na niej notowanych.
KIG za zasadne uznaje proponowane obniżenie opłat związanych z obsługą emerytalną
(prowizje, opłaty za zarządzanie). Stoi również na stanowisku konsekwentnego dokończenia
reformy emerytalnej przez jej faktyczne upowszechnienie – likwidację emerytur
mundurowych oraz włączenie rolników do systemu powszechnego.
Giełda Papierów Wartościowych podkreśla pozytywną rolę OFE na rynku
kapitałowym. W stosunku do projektu wnioskuje o rozszerzenie kategorii lokat w ramach
limitu 75% o lokaty w listy zastawne, zmianę warunków, na jakich OFE mogą nabywać
obligacje korporacyjne. GPW wnioskuje o wprowadzenie dobrowolności przystąpienia do
mechanizmu tzw. suwaka (z pozostaniem w OFE) w pierwszych 5 latach z 10-letniego okresu
przed emeryturą, utrzymanie obecnie obowiązującego benchmarku opierającego się na
średniej ważonej stopie zwrotu (benchmark wewnętrzny) oraz przedłużenia vacatio legis do
6 miesięcy. Opowiada się przeciwko zakazowi reklamy, a przynajmniej za wskazaniem
w ustawie rozumienia tego pojęcia i wprowadzenia wyłączeń. GPW popiera koncepcję
objęcia IKZE jednolitą wysokością wpłat oraz zryczałtowanym podatkiem dochodowym „na
wyjściu”, docelowo należy dążyć do zniesienia tego podatku.
W opinii Narodowego Banku Polskiego, wyrażonej w piśmie z dnia 28 października
2013 r., system emerytalny, który obecnie funkcjonuje musi ulec zmianie, zarówno co do
zasady, jak i sposobu jego funkcjonowania ze względu na zbyt duże obciążenie, jakie stwarza
dla sektora finansów publicznych.
Narodowy Bank Polski zauważa, że:
1) wprowadzenie proponowanych regulacji może łączyć się z ryzykiem prawnym;
2) zwiększenie limitu lokat OFE na inwestycje zagraniczne do 30% aktywów bez
jednoczesnego
umożliwienia
funduszom
emerytalnym
domykania
pozycji
walutowych może oznaczać duże ryzyko kursowe w powiązaniu z brakiem
zainteresowania tego typu lokacją;
3) OFE powinny mieć możliwość inwestowania w papiery emitowane przez BGK,
ponieważ w przeciwnym razie będzie to niekorzystne dla realizacji projektów
infrastrukturalnych w Polsce.
Zdaniem NBP ustanowienie minimalnego limitu na inwestycje OFE w akcje na
poziomie 75% może być niekorzystne dla rozwoju rynku długoterminowych pozaskarbowych
instrumentów dłużnych oraz dla samych OFE (ograniczenie płynności); z drugiej strony OFE
będą mogły inwestować pośrednio w obligacje skarbowe np. za pomocą depozytów
ustrukturyzowanych. Dla NBP nie jest zrozumiałe dlaczego organ nadzoru ma wyliczać
65

porównawczą stopę zwrotu w okresie, w którym OFE nie będą wyznaczały swoich stóp
zwrotu, oraz zauważa zagrożenia wynikające z przenoszenia aktywów z OFE do ZUS
zarówno dla uczestników funduszy, jak i funduszu emerytalnego zarządzanego przez ZUS.
Nie widzi również uzasadnienia dla zwrotu środków zgromadzonych na przeznaczonych do
likwidacji rachunkach rezerwowym i premiowym dla PTE (obecne regulacje prawne dają
możliwość PTE do wycofania środków z rachunków).
Narodowy Bank Polski proponuje zmienić kolejność kategorii aktywów
przenoszonych do ZUS (środki pieniężne przenoszone jako ostatnie) oraz rozważyć
zasadność wprowadzania zakazu inwestowania m.in. w skarbowe papiery wartościowe oraz
słuszność limitu na inwestycje w akcje – 75%. W opinii NBP opłaty pobierane przez PTE
powinny zostać obniżone w stopniu wyższym niż zaproponowano. Proces oszczędzania na
cele emerytalne charakteryzuje się długim horyzontem inwestycyjnym, zatem koszty
ponoszone przez uczestników OFE mają duży wpływ na wartość zgromadzonych środków.
Istotna obniżka kosztów funkcjonowania kapitałowej części systemu emerytalnego jest
możliwa przy stosowaniu przez PTE pasywnej polityki inwestycyjnej. NBP w piśmie z dnia
5 listopada 2013 r. przedstawił propozycje odpowiednich przepisów.
Krajowy Depozyt Papierów Wartościowych dostrzega konieczność istnienia
Funduszu Gwarancyjnego jako zabezpieczenia środków lokowanych w OFE, także
w wypadku wprowadzenia zaproponowanych w projekcie ustawy zmian zasad działalności
OFE. Zasugerowano także potrzebę objęcia tymi samymi gwarancjami środków
zgromadzonych w dobrowolnych funduszach prowadzonych przez powszechne towarzystwa
emerytalne.
Stowarzyszenie Emitentów Giełdowych zgłosiło zastrzeżenia w zakresie
przeniesienia części obligacyjnej OFE do ZUS. Stowarzyszenie proponuje, aby dla realizacji
celu, jakim jest poprawa stanu finansów publicznych, obligacje Skarbu Państwa nabywane
dotychczas przez OFE zostały skonwertowane w pewnego rodzaju „lokatę” OFE w ZUS (lub
spółki celowej) w celu wyłączenia ich wartości z obszaru długu publicznego.
Środki pozostające w ZUS traktowane byłyby jako część portfela OFE, ale nie wymagałoby
to emisji i nabywania obligacji skarbowych, ani ponoszenia kosztów zarządzania tą częścią
środków. Zatem lokata OFE w ZUS z ekonomicznego punktu widzenia byłaby tożsama
z inwestycją OFE w obligacje skarbowe. Wartość „lokaty” OFE w ZUS wyceniana byłaby
okresowo w oparciu o przyjęty parametr – np. wynikający z poziomu waloryzacji emerytur
lub powiązane z tempem wzrostu PKB. Stowarzyszenie postuluje także odejście od koncepcji
„dobrowolności” w wersji zaproponowanej w projekcie, a w szczególności od propozycji
66

automatycznego przenoszenia ubezpieczonych do ZUS oraz zakazu reklamy OFE.
Proponuje ponadto zastąpienie tzw. „suwaka” zasadą wielofunduszowości OFE, w ramach
której ubezpieczony byłby przypisany do funduszu o określonym poziomie ryzyka
w zależności od czasu pozostającego do osiągnięcia wieku emerytalnego. Stowarzyszenie
Emitentów Giełdowych postuluje także wydłużenie okresu vacatio legis z uwagi na
konieczność przyjęcia dodatkowych regulacji ustawowych oraz przygotowania odpowiednich
aktów wykonawczych.
W opinii Izby Zarządzających Funduszami i Aktywami, w projekcie ustawy
przewidziany został zbyt krótki okres vacatio legis, rodzący ryzyko zarówno systemowo-
-operacyjne, jak i finansowe w zakresie bezpieczeństwa aktywów zgromadzonych przez
członków funduszy. Opiniodawca wskazał także na brak treści aktów wykonawczych, do
których odwołuje się ustawa, w związku z czym, w jego ocenie, nie można w pełni określić
skutków regulacji. IZFiA postuluje także dopuszczalność powierzenia zarządzania całością
aktywów OFE (nie jak dotychczas jedynie inwestycjami zagranicznymi OFE) towarzystwom
funduszy inwestycyjnych oraz podmiotom, które są uprawnione do prowadzenia działalności
w zakresie zarządzania portfelami, w skład których wchodzi jeden lub większa liczba
instrumentów
finansowych.
Ponadto
opiniodawca
zgłosił
zastrzeżenia
dotyczące
dobrowolności wyboru dla dotychczasowych członków OFE w zakresie przekazywania
składek do OFE albo przekazywania do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych całości składki na
ubezpieczenie emerytalne. W jego ocenie dotychczasowi członkowie OFE, którzy chcą, aby
całość ich przyszłych składek emerytalnych przekazywana była do ZUS, złożyli do ZUS
odpowiednie oświadczenia woli analogicznie do formy i trybu składania oświadczeń w tym
zakresie, przewidzianym w dotychczasowym brzmieniu ustawy.
IZFiA postuluje wprowadzenie dobrowolności przenoszenia środków z OFE do ZUS
w przypadku osiągnięcia przez członka otwartego funduszu wieku niższego o 10 lat od wieku
emerytalnego, o którym mowa w art. 24 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach
i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wprowadzenie takiej dobrowolności
umożliwi, zdaniem Izby, zwiększanie emerytury z części kapitałowej w szybszym tempie niż
waloryzacja na subkoncie w FUS i pozwoli na dywersyfikację źródeł finansowania emerytur
– bezpieczeństwo dzięki różnorodności. W takim przypadku członek otwartego funduszu
emerytalnego będzie mógł w każdym czasie dobrowolnie na 3 miesiące przed osiągnięciem
wieku niższego o 10 lat od wieku emerytalnego i nie później niż do pierwszego dnia miesiąca
poprzedzającego miesiąc, w którym ukończy wiek emerytalny, złożyć w Zakładzie
Ubezpieczeń Społecznych oświadczenie woli o przekazywaniu do Zakładu Ubezpieczeń
67

Społecznych środków zgromadzonych na rachunku członka otwartego funduszu
emerytalnego.
Izba postuluje także umożliwienie publikacji i emisji reklam przez OFE, postulując
jednocześnie wprowadzenie dodatkowych wymogów w tym zakresie przez uwzględnienie
przy publikacji i emisji reklam obowiązku dbałości o interes członków lub potencjalnych
członków funduszu, rzetelności oraz poszanowania dobrych obyczajów. Ponadto Izba
Zarządzających Funduszami i Aktywami zgłosiła liczne propozycje i uwagi szczegółowe do
treści przepisów projektu.
Polska Izba Ubezpieczeń w nadesłanej opinii z satysfakcją przyjęła wprowadzenie
w obecnym projekcie kwotowego określenia limitu wpłat na indywidualne konta
zabezpieczenia emerytalnego (IKZE) dla oszczędzających, które pozwoliłoby uniknąć wielu
ograniczeń i trudności interpretacyjnych. Dodatkowo podkreśliła, że uniezależnienie
wysokości odpisu od posiadania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne
w roku poprzedzającym wpłaty pozwoli, obecnie wyłączonym, albo czasowo, albo na stałe,
na odkładanie dodatkowych środków na przyszłą emeryturę. Podobnie, pozytywnie oceniła
wprowadzenie ryczałtowego podatku (10%) od wypłat świadczeń emerytalnych, bez względu
na formę tej wypłaty. Wyraziła nadzieję, że wprowadzenie obniżonego podatku ryczałtowego
oraz jasne, jednakowe dla wszystkich, określenie kwoty składki, którą można odliczyć od
dochodu, wpłynie pozytywnie na chęć skorzystania przez przyszłych emerytów z możliwości
dobrowolnego oszczędzania. Dodatkowo wzrośnie liczba osób, które będą mogły przystąpić
do oszczędzania w ramach IKZE.
Oprócz powyżej pozytywnie ocenianych propozycji, Polska Izba Ubezpieczeń
wskazała, iż w projekcie należy doprecyzować, że opodatkowanie wypłat 10% podatkiem
ryczałtowym odnosi się również do tej części wypłat, które zostały dokonane przed wejściem
w życie nowych przepisów. Ponadto zaproponowała wprowadzenie zmiany polegającej na
wydłużeniu z 12 do 24 miesięcy (od dnia zawarcia umowy) terminu, w którym dokonanie
wypłaty, wypłaty transferowej lub zwrotu wiąże się z koniecznością poniesienia przez
oszczędzającego dodatkowej opłaty, której wysokość instytucja finansowa określi w umowie.
Dodatkowo złożyła propozycję wprowadzenia przepisu pozwalającego na wykorzystanie
potencjału zakładów ubezpieczeń do zwiększenia popularności IKZE wśród przyszłych
emerytów.
Związek Banków Polskich zgłosił uwagi dotyczące kwestii przeniesienia części
aktywów OFE do ZUS oraz propozycji modyfikacji niektórych limitów inwestycyjnych OFE,
w tym również określenia okresu przejściowego do dostosowania przez OFE wartości
68