Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2014

Uwarunkowania prognozy makroekonomicznej
Podstawowym czynnikiem ryzyka dla prezentowanej prognozy makroekonomicznej jest
rozwój sytuacji gospodarczej u głównych partnerów handlowych Polski. Prognozę
przygotowano w oparciu o aktualne dane dotyczące bieżącej i oczekiwanej sytuacji w UE.
Kryzys zadłużeniowy niektórych państw strefy euro i stan koniunktury w największych
gospodarkach pozaeuropejskich mogą jednak istotnie wpłynąć na oczekiwaną dynamikę
zjawisk, stanowiąc podstawowe zagrożenie dla prezentowanej prognozy wzrostu
gospodarczego w Polsce. W rezultacie, głównym czynnikiem niepewności co do rozwoju
polskiej gospodarki jest sytuacja w otoczeniu zewnętrznym, która z kolei w znacznym stopniu
zależy od skuteczności działań instytucji europejskich oraz rządów poszczególnych krajów
strefy euro, mających na celu trwałe wyjście z kryzysu i zapewnienie stabilnych podstaw
ożywienia gospodarczego.
Realizacja negatywnego scenariusza dotyczącego sytuacji w strefie euro skutkować
może zmianą założeń dotyczących kształtowania się awersji do ryzyka na międzynarodowych
rynkach finansowych. Ma to z kolei istotne znacznie dla prezentowanej prognozy kursu
walutowego, inflacji, stóp procentowych, czy założeń dotyczących przepływu kapitałów
na międzynarodowych rynkach finansowych.
Analizy oceniające ilościowe i jakościowe skutki wdrożenia w Polsce pakietu
energetyczno–klimatycznego wskazują, że jego implementacja wiąże się z ryzykiem
wystąpienia szeregu negatywnych skutków w zakresie polityki energetycznej, gospodarczej
i społecznej. Wyzwania dla polskiej gospodarki związane z realizacją celów polityki
klimatyczno-energetycznej UE wynikają z uzależnienia polskiej energetyki od paliw
kopalnych - ponad 90% energii elektrycznej w Polsce pochodzi z elektrowni opalanych
węglem kamiennym i brunatnym. Realizacja tych celów wymagać będzie poniesienia
znaczących inwestycji w sektorach gospodarki charakteryzujących się wysoką emisyjnością
gazów cieplarnianych. Ponadto, potencjalne gwałtowne zmiany cen energii mogą być
istotnym szokiem dla kształtowania się wzrostu gospodarczego, dochodów budżetu państwa,
bezrobocia, dochodów rozporządzalnych gospodarstw domowych i udziału kosztów energii
w budżetach gospodarstw domowych. Dodatkowo krajowe podmioty narażone są na ryzyko
tzw. carbon leakage (przenoszenie energochłonnej i wysokoemisyjnej produkcji z państw
członkowskich UE prowadzących politykę redukcji emisji gazów cieplarnianych do krajów
o niższych standardach środowiskowych).
Kolejnym czynnikiem ryzyka prezentowanej prognozy popytu ze strony gospodarstw
domowych jest kształtowanie się stopy oszczędności. Zgodnie z danymi GUS w latach 2011-
2012 mieliśmy do czynienia z jej silnym spadkiem. W prezentowanym scenariuszu rozwoju
gospodarczego założono, że w 2013 r. stopa oszczędności wzrośnie, by w kolejnych latach
lekko się obniżyć i ponownie wzrosnąć w ostatnim roku prognozy wraz z wyraźnym

12
polepszeniem sytuacji dochodowej gospodarstw domowych. Ewentualne inne od założonego
zachowanie gospodarstw domowych może mieć istotne znaczenie dla kształtowania się
konsumpcji prywatnej.
Czynnikiem ryzyka dla realizacji prognozy inflacji – obok niepewności związanej
z kształtowaniem się wzrostu gospodarczego – pozostaje możliwość wystąpienia szoków
podażowych na rynkach surowcowych i na rynkach produktów rolnych. Wyższa
od przewidywanej inflacja może być również pochodną ewentualnego osłabienia złotego
w przypadku wzrostu awersji do ryzyka na światowych rynkach finansowych. Dodatkowo
czynnikiem ryzyka dla prognozy inflacji jest wpływ zmian wprowadzonych przez pakiet
energetyczno-klimatyczny na koszty wytwarzania energii. Odmienny od założonego przebieg
procesów inflacyjnych jest z kolei podstawowym czynnikiem ryzyka dla prognozy stóp
procentowych banku centralnego, co wynika z faktu, iż decyzje Rady Polityki Pieniężnej
w zakresie ceny pieniądza są uwarunkowane realizacją w średnim okresie przyjętego celu
inflacyjnego.
2. Kierunki polityki fiskalnej
Rząd pozostaje zdeterminowany, by dalej ograniczać nierównowagę finansów
publicznych w sposób niezagrażający średniookresowym perspektywom rozwoju kraju.
Obniżanie deficytu i w konsekwencji długu sektora finansów publicznych poprzez pozytywny
wpływ na oszczędności krajowe i obniżenie się premii za ryzyko kraju sprzyja akumulacji
kapitału przyczyniając się do wzrostu gospodarczego. Dlatego też poprawa stanu finansów
państwa, realizowana m.in. dzięki konsekwentnemu wzmacnianiu dyscypliny fiskalnej,
pozostaje jednym z głównych celów polityki fiskalnej i gospodarczej rządu.
Konsolidacja fiskalna przyjazna wzrostowi gospodarczemu została uznana przez Radę
Europejską za jeden z priorytetów polityki gospodarczej państw członkowskich UE. Komisja
Europejska w swoim cyklicznym raporcie „Roczna analiza wzrostu gospodarczego”
podkreśla zarazem, że zakres i tempo konsolidacji powinny być uwarunkowane sytuacją
budżetową i gospodarczą poszczególnych państw. Zgodnie z unijnym Paktem Stabilności
i Wzrostu, strategie równoważenia finansów publicznych powinny skupiać się na poprawie
wyniku strukturalnego, który w opinii Komisji odgrywa ważniejszą rolę niż osiąganie
zaplanowanych nominalnych celów budżetowych.
Szacuje się, że średnioroczny wysiłek fiskalny w latach 2010-2012 wyniósł 1,6% PKB,
czyli znacząco przewyższał zalecany przez Radę Ecofin poziom 1¼% PKB. W efekcie,
w latach 2010-2012 Polska była krajem, który dokonał największego dostosowania
strukturalnego w UE. Co istotne, tak silne ograniczenie deficytu strukturalnego nastąpiło
głównie po stronie wydatkowej – w latach 2010-2012 wydatki ograniczono o 2,3 pkt. proc.
PKB, a wydatki po oczyszczeniu o te finansowane ze środków Unii Europejskiej, dla których

13
ostatecznym beneficjentem są jednostki sektora instytucji rządowych i samorządowych,
zostały zmniejszone aż o 2,9 pkt. proc. PKB. W efekcie, poziom wydatków publicznych
w relacji do PKB w 2012 r. wyniósł 42,3% i jest najniższy od 5 lat oraz jednym z najniższych
w Unii Europejskiej.
Oceniając pod koniec maja br. postęp Polski w zakresie redukcji nadmiernego deficytu
w latach 2009-2012 Komisja Europejska uznała, że Polska – mimo niezredukowania deficytu
do poziomu pozwalającego na zakończenie procedury nadmiernego deficytu – podjęła
skuteczne działania w tym zakresie. W raporcie za 2012 r. nt. stabilności fiskalnej (Fiscal
Sustainability Report 2012) Komisja Europejska stwierdza dodatkowo, że w krótkim okresie
Polska nie jest zagrożona ryzykiem problemów ze stabilnością finansów publicznych,
a w długim okresie to ryzyko jest niskie. O zaufaniu i docenieniu wysiłków Polski świadczy
spadek oprocentowania polskich obligacji..
Mając na uwadze realizację głównego celu polityki gospodarczej Rządu, jakim jest
przyjazna wzrostowi gospodarczemu konsolidacja fiskalna, za konieczne uznano
wprowadzenie – poprzez zmianę ustawy o finansach publicznych – trwałej, antycyklicznej,
stabilizującej reguły wydatkowej. Celem reguły będzie zapewnienie stabilności finansów
publicznych w Polsce i korygowanie ich ewentualnej nadmiernej nierównowagi, ale zarazem
zapobieganie nadmiernego zaostrzenia polityki fiskalnej, zwłaszcza w warunkach znacznego
spowolnienia gospodarczego.
Równocześnie, wprowadzenie reguły będzie stanowić realizację europejskich
zobowiązań Polski. Wprowadzenie proponowanej reguły wydatkowej będzie bowiem
stanowiło implementację dyrektywy Rady 2011/85/UE z dnia 8 listopada 2011 r. w sprawie
wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich, w zakresie reguł fiskalnych oraz
realizację rekomendacji Rady z maja 2013 roku. Spójność z regułami unijnymi zapewnia
również określenie celu operacyjnego reguły jako stabilizacji w średnim okresie relacji
do PKB nominalnego wyniku sektora objętego regułą na poziomie równym
średniookresowemu celowi budżetowemu (MTO), wynoszącemu obecnie -1% PKB.
Wprowadzenie trwałej reguły fiskalnej będzie również spójne z rekomendacjami
Międzynarodowego Funduszu Walutowego, dotyczącymi ograniczenia procykliczności
dotychczas obowiązujących reguł.
W przeciwieństwie do obecnych sankcji, po przekroczeniu progów ostrożnościowych,
stabilizująca reguła wydatkowa będzie wyznaczała kwotę wydatków na każdy rok, a nie tylko
w przypadku nierównowagi w finansach publicznych. W przeciwieństwie zaś do tymczasowej
reguły wydatkowej, nowa reguła obejmie prawie cały sektor finansów publicznych (oprócz
wydatków nielicznych, niewielkich jednostek, które nie są prawnie zdolne do generowania
wysokich deficytów oraz oprócz wydatków w pełni finansowanych ze środków unijnych).

14
Kwota wydatków sektora objętego regułą, pomniejszona o wydatki jednostek samorządu
terytorialnego i ich związków, jednostek z art. 139 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz
kosztów ogółem NFZ, będzie stanowiła nieprzekraczalny limit wydatków. Kwota ta będzie
miała charakter zagregowany, co oznacza, że wydatki niektórych jednostek objętych regułą
będą mogły rosnąć szybciej kosztem wolniejszego wzrostu lub spadku wydatków innych
jednostek. Rozdysponowanie kwoty wydatków pomiędzy poszczególne jednostki sektora
będzie zaś zależało od polityki gospodarczej rządu z poszanowaniem obowiązującego prawa
i programów.
Z uwagi na fakt, że zgodnie z Konstytucją RP Rada Ministrów zobowiązana jest
do przesłania do Parlamentu ustawy budżetowej na rok przyszły do końca września,
a zmiana ustawy o finansach publicznych wprowadzająca stabilizującą regułę wydatkową
do tego czasu nie wejdzie w życie, w projekcie budżetu państwa na rok 2014 reguła zostanie
zastosowana pomocniczo. Wiążące zastosowanie reguły nastąpi w projekcie budżetu
państwa na rok 2015.



15
Rozdział II
Przewidywane wykonanie budżetu państwa w 2013 r.
Ustawa budżetowa na rok 2013 tworzona była w oparciu o przepisy ustawy z dnia
27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 i 938). Stosownie
do art. 110 ww. ustawy budżet państwa obok prognozowanych podatkowych
i niepodatkowych dochodów budżetu państwa, planowanych wydatków oraz planowanego
deficytu budżetu państwa określa również łączną kwotę prognozowanych dochodów i łączną
kwotę planowanych wydatków budżetu środków europejskich oraz wynik budżetu środków
europejskich.
W ustawie budżetowej na rok 2013 z dnia 25 stycznia 2013 r. w zakresie środków
krajowych zaplanowano:
- łączną kwotę podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa w kwocie
299.385.300 tys. zł,
- łączną kwotę wydatków budżetu państwa w wysokości 334.950.800 tys. zł,
- deficyt budżetu państwa na dzień 31 grudnia 2013 r. na kwotę nie większą niż
35.565.500 tys. zł.
Natomiast w budżecie środków europejskich ustalono:
− łączną kwotę dochodów w wysokości 81.403.652 tys. zł,
− łączną kwotę wydatków w wysokości 75.249.104 tys. zł,
− dodatni wynik budżetu środków europejskich w wysokości 6.154.548 tys. zł.
W związku ze zmianą uwarunkowań prognozy makroekonomicznej w 2013 r. zaistniała
konieczność nowelizacji ustawy budżetowej na rok 2013. W uchwalonej przez Sejm ustawie
z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy budżetowej na rok 2013 przyjęto nowe
wielkości dochodów i wydatków budżetu państwa.
W ustawie o zmianie ustawy budżetowej na rok 2013 w zakresie środków krajowych
zaplanowano:
− łączną kwotę podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa w kwocie
275.729.440 tys. zł,
− łączną kwotę wydatków budżetu państwa w wysokości 327.294.440 tys. zł,
− deficyt budżetu państwa na dzień 31 grudnia 2013 r. na kwotę nie większą niż
51.565.000 tys. zł.
Nie przewidziano zmian w budżecie środków europejskich.

17