Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2014

zapewnić konkurencyjność nie mniejszą niż inni uczestnicy rynku finansowego, zawieranie
transakcji i wybór partnera następować będą z uwzględnieniem preferencji wynikających
z ich udziału w systemie;
• Usuwanie barier technicznych i prawnych występujących na krajowym i zagranicznym
rynku SPW;
• Bezpośrednie spotkania z inwestorami na rynku krajowym i zagranicznym oraz konsultacje
z uczestnikami rynku SPW, służące efektywnej wymianie informacji oraz uwzględnieniu
w realizacji Strategii potrzeb inwestorów, w tym:
− regularne spotkania z bankami uczestnikami systemu DSPW,
− spotkania z podmiotami sektora pozabankowego,
− spotkania z inwestorami i bankami zagranicznymi,
− bieżące spotkania i konsultacje telefoniczne z inwestorami;
• Poszerzanie bazy inwestorów, w tym poprzez regularne spotkania z inwestorami
zagranicznymi w ramach tzw. non-deal roadshows na kluczowych rynkach zagranicznych,
służące:
− budowaniu i podtrzymywaniu relacji z najważniejszymi inwestorami zagranicznymi,
− oderwaniu procesu konkretnych emisji obligacji zagranicznych od działań promujących
te emisje (roadshows), co umożliwia przeprowadzenie emisji w najodpowiedniejszym
momencie, niezależnie od przygotowania marketingowego,
− promocję polskich SPW emitowanych zarówno w kraju, jak i zagranicą;
• Aktywny udział w konferencjach i seminariach z udziałem inwestorów;
• Rozszerzanie kanałów komunikacji elektronicznej z inwestorami krajowymi
i zagranicznymi.
VII.3. Zwiększanie przejrzystości rynku SPW
Dążenie do przejrzystości rynku SPW służy ograniczaniu niepewności związanej z jego
funkcjonowaniem, pozwala jego uczestnikom uzyskać wiarygodną informację o bieżących
cenach rynkowych oraz pomaga formułować przewidywania o kształtowaniu się cen
w przyszłości. Przejrzystości rynku służy zarówno przewidywalność polityki emisyjnej, jak
i transparentne funkcjonowanie rynku wtórnego. W horyzoncie Strategii planowane są
następujące działania:
• Prowadzenie przejrzystej polityki emisyjnej, obejmującej publikację kalendarzy emisji
SPW, rocznych, kwartalnych i miesięcznych planów podaży SPW na rynku krajowym
i zagranicznym oraz oferty na poszczególnych przetargach SPW;
• Promocja rynku elektronicznego poprzez odpowiednie regulacje w systemie DSPW,
z zachowaniem zasad konkurencyjności oraz transparentności, głównie dotyczące
obowiązków nałożonych na dealerów i kandydatów w zakresie kwotowania obligacji,
utrzymywania określonych spreadów oraz udziału w fixingu SPW.
VII.4. Rozszerzenie konsolidacji zarządzania płynnością sektora finansów
publicznych
Konsolidacja zarządzania płynnością służy realizacji celu Strategii rozumianego
w pierwszym aspekcie, tj. jako dobór instrumentów zarządzania długiem. Pierwszy etap
konsolidacji został wprowadzony w maju 2011 r. i zobowiązał wybrane jednostki sektora
finansów publicznych do lokowania wolnych środków na rachunkach Ministra Finansów.
Stanowiło to zmianę systemową prowadzącą do zwiększenia efektywności zarządzania
aktywami sektora. Jej wynikiem było zmniejszenie potrzeb pożyczkowych o wykorzystane
wolne środki jednostek sektora finansów publicznych (od wprowadzenia konsolidacji do
czerwca 2013 r. o 29,7 mld zł), jak również obniżenie państwowego długu publicznego

36
(o 26,8 mld zł), przy zachowaniu samodzielności jednostek w dysponowaniu środkami
potrzebnymi na realizację ich zadań.
W pierwszym etapie konsolidacji nie wszystkie jednostki sektora finansów publicznych
zostały objęte obowiązkiem lokowania u Ministra Finansów, stąd też planowane są następujące
działania związane z dalszą konsolidacją zarządzania płynnością sektora finansów publicznych:
1) rozszerzenie grupy jednostek sektora finansów publicznych objętych obowiązkiem
konsolidacji środków,
2) wykorzystanie depozytów sądowych poprzez ich składanie na rachunku Ministra
Finansów, a nie jak obecnie na rachunkach bankowych,
3) czasowe wykorzystanie środków zgromadzonych na rachunku rezerw poręczeniowych
i gwarancyjnych Skarbu Państwa do finansowania potrzeb pożyczkowych budżetu
państwa,
4) konsolidacja zarządzania środkami walutowymi będących w dyspozycji Ministra
Finansów.


37
VIII. ODDZIAŁYWANIE
NA
DŁUG
SEKTORA
FINANSÓW
PUBLICZNYCH
Zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych Minister
Finansów sprawuje kontrolę nad sektorem finansów publicznych w zakresie przestrzegania
zasady stanowiącej, iż państwowy dług publiczny nie może przekroczyć 60% wartości
rocznego PKB.
W przypadku długu sektora finansów publicznych, w tym długu innych niż SP jednostek
sektora finansów publicznych, autonomicznych w zaciąganiu zobowiązań, oddziaływanie na
wielkość zadłużenia ma charakter pośredni i wynika z zapisów ustawy o finansach
publicznych. Zawierają one przede wszystkim ograniczenia nałożone na sposób zaciągania
zobowiązań przez JST oraz procedury ostrożnościowe i sanacyjne, obowiązujące jednostki
sektora finansów publicznych, w przypadku gdy relacje do PKB zarówno PDP, jak i kwoty
ustalonej w wyniku przeliczenia PDP na walutę polską z zastosowaniem średniej arytmetycznej
średnich kursów NBP w danym roku budżetowym dla zobowiązań wyrażonych w walutach
obcych pomniejszonej o wolne środki MF przekraczają odpowiednio 50% i 55%.
VIII.1. Zmiany w rozwiązaniach regulacyjnych
Poza omówionymi w rozdziale IV zmianami w systemie emerytalnym, w horyzoncie
Strategii planowane są zmiany regulacyjne w następujących obszarach:
1. Rozszerzenie konsolidacji zarządzania płynnością sektora finansów publicznych
Po pozytywnych doświadczeniach wprowadzonej w 2011 roku tzw. konsolidacji
zarządzania płynnością sektora finansów publicznych planowane są kolejne działania w tym
kierunku. Działania te zostały bardziej szczegółowo omówione w rozdziale V.4. dotyczącym
zadań strategii. W celu rozszerzenia konsolidacji zarządzania płynnością został rozpoczęty
proces legislacyjny nowelizacji ustawy o finansach publicznych.
2. Wprowadzenie stabilizującej reguły wydatkowej
16 lipca 2013 r. Rada Ministrów przyjęła projekt założeń do projektu ustawy o zmianie
ustawy o finansach publicznych wprowadzającej stabilizującą regułę wydatkową (SRW).
Obecnie trwają prace nad projektem ustawy opracowanym na podstawie tych założeń. 19
września 2013 r. projekt został przyjęty przez Komitet Rady Ministrów i 24 września 2013 r.
przedłożony Radzie Ministrów. Niemniej już przy planowaniu wydatków na 2014 r.
zastosowano regułę pomocniczą, zaś zgodnie z projektem ustawy w procesie budżetowym na
rok 2015 SRW zostanie zastosowana w sposób wiążący. Celem reguły jest zapewnienie
stabilności finansów publicznych w Polsce i korygowanie ich ewentualnej nadmiernej
nierównowagi (przede wszystkim nadmiernych skumulowanych odchyleń
wyniku
nominalnego sektora instytucji rządowych i samorządowych od unijnego średniookresowego
celu budżetowego – MTO, ang. medium term objective), ale zarazem niepowodowanie
nadmiernego zaostrzenia polityki fiskalnej, zwłaszcza w warunkach znacznego spowolnienia
gospodarczego oraz nadmiernego luzowania w warunkach korzystnej koniunktury
gospodarczej. Równocześnie wprowadzenie reguły będzie stanowiło implementację dyrektywy
Rady 2011/85/UE w sprawie wymogów dla ram budżetowych państw członkowskich
w zakresie reguł fiskalnych oraz realizację rekomendacji Rady UE z maja 2013 r.
Wynikająca z formuły reguły kwota wydatków obejmuje wydatki sektora finansów
publicznych i zaliczane do sektora wg definicji UE fundusze w BGK z dwoma wyjątkami.
Po pierwsze, przy obliczaniu limitu wyłączone zostaną wydatki budżetu środków europejskich
oraz ta część wydatków, która finansowana jest środkami z bezzwrotnej pomocy unijnej
i EFTA. Po drugie, wyłączone zostaną również wydatki tych jednostek, które nie mają
zdolności do generowania wysokich deficytów.
Od tak określonej kwoty wydatków zostanie następnie odjęty oczekiwany poziom:
skonsolidowanych wydatków JST i ich związków; jednostek, o których mowa w art. 139

38
ustawy o finansach publicznych oraz NFZ. Reszta kwoty będzie stanowiła limit dzielony
w ramach pozostałej części sektora. Limit będzie miał charakter prawnie wiążący
i zagregowany. Oznacza to, że wydatki niektórych jednostek objętych limitem będą mogły
rosnąć szybciej kosztem wolniejszego wzrostu lub spadku wydatków innych jednostek
objętych limitem. Decyzje o kierunkach realizowanej polityki fiskalnej, a co za tym idzie
o przeznaczeniu odpowiednich środków finansowych na ich realizację, będą zaś podejmować
rząd i parlament. Rozdysponowanie kwoty limitu pomiędzy poszczególne jednostki sektora
będzie zaś zależało od polityki gospodarczej rządu z poszanowaniem obowiązującego prawa
i programów, w tym priorytetu, jakim jest wykorzystanie dostępnej alokacji środków w ramach
funduszy unijnych.
Ze względu na znacznie szerszy zakres, nowa reguła, w momencie wejścia w życie, zastąpi
tymczasowo obowiązującą dyscyplinującą regułę wydatkową, która ograniczała tempo wzrostu
części wydatków budżetowych do prognozowanego wskaźnika inflacji CPI powiększonego
o 1 punkt procentowy. Dyscyplinująca reguła wydatkowa dotyczyła bowiem jedynie
planowanych wydatków dyskrecjonalnych i tzw. nowych wydatków sztywnych, które
obejmowały także dotychczasowe wydatki sztywne, jeśli determinujący je akt prawny był
modyfikowany.
Wejście w życie SRW spowoduje także zmianę w sankcjach obowiązujących po
przekroczeniu ostrożnościowych progów państwowego długu publicznego. Projekt ustawy
przewiduje, że obowiązujące sankcje po przekroczeniu przez dług 55% i 60% PKB pozostaną
utrzymane. Dotychczasowe sankcje uruchamiane po przekroczeniu progu 50% PKB zostaną
zaś zastąpione sankcjami wynikającymi z mechanizmu korygującego SRW. Obecne sankcje
sprowadzają się bowiem wyłącznie do nałożenia ograniczenia na budżet państwa, nie ujmując
całościowo sektora finansów publicznych, co nie zabezpiecza przed wzrostem PDP
w kolejnych latach. Ich dodatkową wadą jest silnie procykliczny charakter wynikający
z konieczności zacieśniania polityki fiskalnej w sytuacji słabej koniunktury gospodarczej.
Stabilizująca reguła wydatkowa przewiduje inny rodzaj sankcji, który przede wszystkim będzie
oddziaływał na znacznie szerszy zakres sektora finansów publicznych, zapewniając tym
samym skuteczniejszą korektę, która dodatkowo będzie uzależniona od prognozowanej
na kolejny rok sytuacji gospodarczej. Zgodnie z projektem ustawy sankcje odnoszące się do
wyższego (55%) progu zostaną uzupełnione o mechanizm korygujacy SRW.
Po wejściu w życie zmian w systemie emerytalnym w związku z obniżeniem relacji długu
publicznego do PKB, planowane jest odpowiednie obniżenie wysokości progów PDP, na
których oparto mechanizm korygujący.
3. Zmiany w regulacjach dotyczących jednostek samorządu terytorialnego
Od 1 stycznia 2014 r. zacznie obowiązywać określony w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r.
o finansach publicznych system ustalania indywidualnych limitów dotyczących zaciągania
długu przez jednostki samorządu terytorialnego, uzależniający możliwą wysokość zadłużenia
poszczególnych JST od zdolności do spłaty tego zadłużenia. Nowe rozwiązanie ma na celu
zindywidualizowanie wskaźnika określającego bezpieczny poziom długu oraz odzwierciedlenie
zdolności kredytowej jednostek i ich kondycji finansowej. Jednocześnie, w celu zwiększenia
możliwości absorpcji środków unijnych w jednostkach samorządu terytorialnego, rozważa się
złagodzenie ograniczeń wynikających z ustawy o finansach publicznych. Rozważa się między
innymi wyłączenie odsetek od zobowiązań zaciągniętych na finansowanie projektów
realizowanych z udziałem środków z Unii Europejskiej z limitu spłaty zadłużenia oraz pewne
wyłączenia niektórych zobowiązań na współfinansowanie wydatków.
W celu zapewnienia Ministrowi Finansów większego zakresu informacji o prognozowanej
sytuacji finansowej JST, co jest istotne z punktu widzenia sprawowania przez Ministra
Finansów ogólnej kontroli nad długiem i deficytem sektora finansów publicznych, ustawą
z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej,
zostały wprowadzone rozwiązania rozszerzające zakres danych pozyskiwanych przez Ministra

39
Finansów oraz usprawniających proces ich przekazania. Regulacja ta umożliwiła pozyskiwanie
informacji o prognozowanych danych JST w formie elektronicznej oraz wprowadziła jednolity
wzór wieloletniej prognozy finansowej dla JST.
VIII.2. Założenia strategii udzielania poręczeń i gwarancji
W celu ograniczenia ryzyka związanego z udzielaniem gwarancji i poręczeń Skarbu
Państwa przy jednoczesnym zachowaniu korzyści z ich stosowania jako instrumentu polityki
gospodarczej państwa, należy utrzymać następujące zasady:
• koncentracja udzielania poręczeń i gwarancji na wspieraniu inwestycji prorozwojowych
z zakresu infrastruktury, ochrony środowiska, tworzenia nowych miejsc pracy oraz rozwoju
regionalnego, przede wszystkim realizowanych w oparciu o fundusze z UE (kredyty
i obligacje gwarantowane przez SP powinny umożliwić pozyskanie funduszy UE), a także
na wsparcie innych zadań inwestycyjnych wynikających z ewentualnych nowych
programów wsparcia przewidujących udzielanie poręczeń i gwarancji zgodnie z zasadami
UE;
• poręczenia i gwarancje mogą być również wykorzystane dla działań, które mogą być
potencjalnie podjęte w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków działania polskiego
systemu finansowego w obliczu globalnego kryzysu finansowego i gospodarczego,
• ograniczenie roli szczególnie ryzykownych dla SP poręczeń i gwarancji udzielanych na
podstawie ustaw specjalnych, tzw. „sektorowych”.
Wartość udzielanych w danym roku nowych poręczeń i gwarancji ograniczana jest przez
ustawę budżetową. Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 8 maja 1997 r. o poręczeniach
i gwarancjach udzielanych przez Skarb Państwa oraz niektóre osoby prawne, ustawa
budżetowa corocznie określa łączną kwotę, do wysokości której mogą być udzielane przez
Skarb Państwa poręczenia i gwarancje. Limit na 2014 r. w projekcie ustawy budżetowej został
ustalony na poziomie 300 mld zł.
Skala wykorzystania instrumentu gwarancji i poręczeń SP będzie wynikała przede
wszystkim z kontynuacji inwestycji infrastrukturalnych, jak i z ewentualnych działań, które
mogą być potencjalnie podjęte w przypadku ewentualnego pogorszenia warunków działania
polskiego systemu finansowego w obliczu globalnego kryzysu finansowego i gospodarczego.
Istotny wpływ we wzroście potencjalnych zobowiązań z tytułu poręczeń i gwarancji SP będą
miały poręczenia i gwarancje udzielane następującym podmiotom:
• Bankowi Gospodarstwa Krajowego na emisję obligacji oraz spłatę kredytów zaciąganych
na rzecz Krajowego Funduszu Drogowego (KFD) w celu współfinansowania budowy
infrastruktury drogowej;
• PKP Polskim Liniom Kolejowym S.A. na spłatę kredytów zaciąganych w celu
współfinansowania modernizacji infrastruktury kolejowej.

VIII.3. Zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych innych niż Skarb
Państwa
Przy przyjętych założeniach nominalne zadłużenie jednostek sektora finansów publicznych
innych niż SP w horyzoncie Strategii nieznacznie wzrośnie z 110,1 mld zł do 117,6 mld zł
przed konsolidacją i z 73,5 mld zł do 76,1 mld zł po konsolidacji. Wzrost ten będzie
wypadkową:
• malejących w kolejnych latach deficytów, a następnie występowania nadwyżek budżetów
JST,
• stabilizacji zadłużenia pozostałych jednostek sektora rządowego i samorządowego.





40