Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2014

Aneks 3. Ramy instytucjonalne zarządzania długiem publicznym
w państwach UE
W państwach UE nie istnieje jednolity model instytucjonalnego usytuowania jednostki
zajmującej się zarządzaniem długiem SP. Można w tym zakresie wyodrębnić trzy podstawowe
koncepcje organizacyjne:
• model bankowy – w banku centralnym,
• model rządowy – w jednym z ministerstw (najczęściej finansów lub skarbu),
• model agencyjny – w wyspecjalizowanej instytucji (agencji), której podstawowym (choć
czasami nie jedynym) zadaniem jest zarządzanie długiem.
Model bankowy jest poddawany najsilniejszej krytyce. Wynika to z potencjalnej sprzeczności,
jaka może występować między polityką pieniężną i zarządzaniem długiem publicznym. Bank
centralny może w takiej sytuacji:
• traktować zarządzanie długiem instrumentalnie, skupiając się na celach polityki pieniężnej,
• być mniej skłonny do podnoszenia stóp procentowych w sytuacji zagrożenia inflacją (gdyż
zwiększyłoby to koszty związane z zadłużeniem), wpływać na poziom stóp procentowych
lub zwiększać płynność rynku tuż przed aukcją, aby uzyskać niższe koszty finansowania.
W obydwu przypadkach realizacja nałożonych na bank centralny zadań nie jest optymalna.
Ponadto, nawet w przypadku umieszczenia polityki pieniężnej oraz zarządzania długiem
w odrębnych departamentach oraz zastosowania tzw. „chińskiego muru”, mogą pojawiać się
podejrzenia co do wykorzystywania w zarządzaniu długiem nieznanych jeszcze rynkowi
informacji dotyczących wysokości stóp procentowych, co prowadzi do zmniejszenia zaufania do
emitenta oraz żądania przez nabywców instrumentów skarbowych dodatkowej premii za ryzyko.
Argumentem przytaczanym przez zwolenników umieszczenia zarządzania długiem w banku
centralnym jest przekonanie, że bank centralny dysponuje lepszym przygotowaniem do
prowadzenia działalności na rynku finansowym niż jednostka pozostająca w strukturach
ministerstwa.
Model rządowy dobrze sprawdza się w warunkach charakterystycznych dla gospodarek
„wschodzących” lub podlegających procesowi transformacji ustrojowej, w których stopień
rozwoju krajowego rynku finansowego jest niski, choć nie tylko tam jest stosowany. Jest to
związane z dużymi możliwościami oddziaływania rządu na tworzenie odpowiedniej
infrastruktury prawnej oraz instytucjonalnej, koniecznej dla funkcjonowania efektywnego rynku
finansowego. Jednak w warunkach rozwiniętej, stabilnej gospodarki coraz bardziej widoczne
stają się wady takiego rozwiązania:
• niebezpieczeństwo przedkładania krótkoterminowych celów budżetowych nad
długoterminowe cele zarządzania długiem publicznym, co może prowadzić do zwiększenia
ryzyka związanego ze strukturą długu, jak i kosztów obsługi długu w długim terminie,
• brak wystarczającej elastyczności oraz możliwości odpowiednio szybkiego reagowania na
zmiany warunków rynkowych (co jest szczególnie ważne w przypadku wykorzystywania
w zarządzaniu długiem pochodnych instrumentów finansowych) wynikający ze znacznego
stopnia zbiurokratyzowania struktur administracji,
• trudności z pozyskaniem oraz utrzymaniem odpowiednich specjalistów wynikające z mało
konkurencyjnych warunków zatrudnienia pracowników administracji w stosunku do oferty
firm sektora finansowego (banków, towarzystw funduszy inwestycyjnych itp.).
Model agencyjny dominuje w państwach UE. Termin „agencja” jest jednak pewnym
uogólnieniem (nie oznacza agencji rządowej zgodnie z definicją stosowaną w prawie polskim),
ponieważ wyspecjalizowane instytucje zajmujące się zarządzaniem długiem w poszczególnych
krajach różnią się znacznie zarówno zakresem powierzonych im zadań, jak i poziomem
instytucjonalnej odrębności. Charakter agencji może mieć również wydzielona organizacyjnie

56
i budżetowo część ministerstwa. Wspólną cechą pozostaje wysoki poziom autonomii w wyborze
sposobu realizacji zadań. Do najważniejszych zalet tego modelu należą:
• możliwość wyboru optymalnych rozwiązań oraz realizacji długoterminowych celów
zarządzania długiem dzięki ograniczeniu ryzyka podporządkowywania decyzji
zarządzających krótkoterminowym celom polityki fiskalnej,
• zapewnienie większej przejrzystości działania zarządzających wynikające z zastosowania
lepszych mechanizmów kontrolnych oraz sprawozdawczych, a co za tym idzie wzrost
zaufania inwestorów i niższe koszty finansowania potrzeb pożyczkowych,
• konieczność wypracowania klarownych oraz jednoznacznych procedur pozwalających na
podejmowanie szybkich decyzji dotyczących transakcji rynkowych (warunek konieczny dla
efektywnego, aktywnego zarządzania długiem),
• możliwość stawienia czoła konkurencji komercyjnych instytucji finansowych (w zakresie
pozyskania oraz zatrzymania wysokiej klasy specjalistów).
Z reguły zadaniem agencji jest realizacja wytycznych rządu, często ministra finansów, a jej
działania podlegają audytowi pod kątem zgodności z tymi wytycznymi. Dlatego w przypadku
modelu agencyjnego bardzo ważne jest przygotowanie odpowiednich rozwiązań legislacyjnych
oraz organizacyjnych zapewniających dobrą współpracę ministra finansów, który definiuje cele,
oraz agencji, która je realizuje.
Obecnie na 28 państw UE w 14 stosowany jest model agencyjny (odpowiednio w 10
z 17 państw strefy euro).
Tabela 4. Instytucje odpowiedzialne za zarządzanie długiem publicznym w państwach UE

Państwo
Model
Nazwa instytucji
Austria
Österreichische Bundesfinanzierungsagentur
Belgia
Agence de la Dette (Agentschap van de Schuld)
Finlandia
Valtiokonttori
Francja
Agence France Trésor
Holandia
Agentschap van het ministerie van Financiën
agencyjny
Grecja
Οργανισμός Διαχείρισης Δημοσίου Χρέους
Irlandia
National Treasury Management Agency
Niemcy
Finanzagentur GmbH
Strefa euro
Portugalia
Instituto de Gestão do Crédito Público
Słowacja
Agentúra pre riadenie dlhu a likvidity
Cypr
Υπουργείο Οικονομικών
Estonia
Rahandusministeerium
Hiszpania
Ministerio de Economía y Hacienda
Luksemburg
rządowy
Ministère des Finances
Słowenia
Ministrstvo za finance
Malta
Treasury Department
Włochy
Ministero dell’Ecomomia e delle Finanze
Łotwa
Valsts Kase
Szwecja
Riksgälden
agencyjny
Węgry
Államadósság Kezelő Központ Zrt.
Wielka Brytania
Debt Management Office
Pozostałe państwa Dania
bankowy
Danmarsk Nationalbank
Bułgaria
Министерство
UE
на финансите
Chorwacja
Ministarstvo Financija
Czechy
rządowy
Ministerstvo financí

Litwa
Finansų Ministeria
Polska
Ministerstwo Finansów
Rumunia
Ministerul Economiei şi Finanţelor

57
Aneks 4. Deficyt, dług publiczny i rentowność obligacji 10-letnich
w państwach UE oraz struktura emisji SPW w wybranych krajach
Tabela 5. Deficyt, dług publiczny1) i rentowność obligacji 10-letnich2) w państwach UE w latach 2011
i 2012
2011
2012
deficyt/nadwyżka
dług
stopa 10-letnia
deficyt/nadwyżka
dług
stopa 10-letnia
% PKB
% PKB
%
% PKB
% PKB
%
Grecja
-9,5
170,3
15,75
-10,0
156,9
22,50
Włochy
-3,8
120,8
5,42
-3,0
127,0
5,49
Portugalia
-4,4
108,3
10,24
-6,4
123,7
10,55
Irlandia
-13,4
106,4
9,60
-7,6
117,4
6,17
Belgia
-3,7
97,8
4,23
-3,9
99,8
3,00
Strefa euro
-4,2
87,3
4,41
-3,7
90,6
4,01
Francja
-5,3
85,8
3,32
-4,8
90,2
2,54
Wielka Brytania
-7,8
85,5
2,87
-6,3
88,8
1,74
Cypr
-6,3
71,1
5,79
-6,3
85,8
7,00
Unia Europejska
-4,4
82,5
4,31
-4,0
85,2
3,74
Hiszpania
-9,4
69,3
5,44
-10,6
84,2
5,85
Niemcy
-0,8
80,4
2,61
0,2
81,9
1,50
Węgry
4,3
81,4
7,64
-1,9
79,2
7,89
Austria
-2,5
72,5
3,32
-2,5
73,2
2,37
Malta
-2,8
70,3
4,49
-3,3
71,6
4,13
Holandia
-4,5
65,5
2,99
-4,1
71,3
1,93
Polska
-5,0
56,2
5,96
-3,9
55,6
5,00
Słowenia
-6,4
46,9
4,97
-4,0
54,1
5,81
Finlandia
-0,8
49,0
3,01
-1,9
53,6
1,89
Słowacja
-5,1
43,3
4,45
-4,3
52,1
4,55
Czechy
-3,3
40,8
3,71
-4,4
45,9
2,78
Dania
-1,8
46,4
2,73
-4,0
45,5
1,40
Łotwa
-3,6
41,9
5,91
-1,2
40,7
4,57
Litwa
-5,5
38,5
5,16
-3,2
40,6
4,83
Szwecja
0,2
38,4
2,61
-0,5
38,0
1,59
Rumunia
-5,6
34,7
7,29
-2,9
37,8
6,68
Luksemburg
-0,2
18,3
2,92
-0,8
20,8
1,82
Bułgaria
-2,0
16,3
5,36
-0,8
18,5
4,50
Estonia
1,2
6,2
:
-0,3
10,1
:
1) Dane dot. wyniku deficytu i długu na podstawie danych Eurostatu.
2) Stopa 10-letnia – średnia ze średnich miesięcznych rentowności obligacji 10-letnich za okres ostatnich dwunastu miesięcy;
średnia w grudniu; Eurostat.
Wykres 1. Skumulowany przyrost relacji długu sektora general government do PKB w latach 2008–2012*

* Różnica między relacją długu do PKB na koniec 2012 i 2007 r.

58
Wykres 2. Sprzedaż SPW na rynku krajowym w Polsce i wybranych krajach pod względem zapadalności w 2013 r.*
100%
13%
11%
12%
90%
19%
18%
26%
18%
26%
23%
19%
16%
27%
24%
1%
33%
32%
32%
80%
41%
13%
16%
14%
13,5%
48%
46%
52%
15%
5,1%
57%
70%
32%
12%
18%
13%
10%
32%
26%
23%
60%
13%
17%
16%
89%
92%
44%
11%
60%
18%
50%
20%
72%
40%
61%
24%
24%
23%
73%
51%
30%
54%
47%
37%
38%
48%
49%
50%
51%
54%
58%
20%
42%
36%
30%
21%
25%
27%
29%
10%
11%
8%
8%
8%
10%
5%
3%
7%
0%

y
a
a
ja

a
a
ia
ja
c
y
k
a
a
a
a
a
a
ja
c
ja
tria
h
ria
m
egi
uni
acja
rc
lk
gi
u
c
s
one
pani
enia
ani
ie
el
ęgry
z
re
ec
a
us
ie
w
e
ol
tani
T
łochy
z
z
tugal
D
andi
jc
rlandi
B
ranc
G
w
a
A
N
or
um
W
P
ry
ol
W
C
is
or
W
B
I
tany
F
z
w
N
R
Słow
H
Słow
P
H
S
S
z
jednoc
S
Z
do 25 tyg.
26-52-tyg.
1-5 lat
powyzej 5 lat

* W formie przetargów i syndykatu od 1 stycznia do 19 września 2013 r.

59
Aneks 5. Ocena kredytowa długu rządowego państw UE
Tabela 6. Ocena kredytowa (rating) długoterminowego długu rządowego w walucie obcej państw UE
stan na 23 września 2013 r.
Standard&Poor’s
Fitch
Moody’s
Austria
AA+
AAA
Aaa
Belgia
AA
AA
Aa3
Bułgaria
BBB
BBB-
Baa2
Chorwacja
BB+
BBB-
Ba1
Cypr
CCC+
B-
Caa3
Czechy
AA-
A+
A1
Dania
AAA
AAA
Aaa
Estonia
AA-
A+
A1
Finlandia
AAA
AAA
Aaa
Francja
AA+
AAA
Aa1
Grecja
B-
B-
C
Hiszpania
BBB-
BBB
Baa3
Holandia
AAA
AAA
Aaa
Irlandia
BBB+
BBB+
Ba1
Litwa
BBB
BBB+
Baa1
Luksemburg
AAA
AAA
Aaa
Łotwa
BBB+
BBB+
Baa3
Malta
BBB+
A
A3
Niemcy
AAA
AAA
Aaa
Polska
A-
A-
A2
Portugalia
BB
BB+
Ba3
Rumunia
BB+
BBB-
Baa3
Słowacja
A
A+
A2
Słowenia
A-
A-
Ba1
Szwecja
AAA
AAA
Aaa
Węgry
BB
BB+
Ba1
Wielka Brytania
AAA
AAA
Aa1
Włochy
BBB+
A-
Baa2

Źródło: Reuters.
– spadek lub wzrost ratingu o jeden stopień w porównaniu do poprzedniej Strategii.

Wykres 3. 5-letnie stawki CDS dla Polski i wybranych krajów UE*
pb
1.600
1.400
1.200
1.000
800
600
400
200
0
grudzień 07
czerwiec 08
grudzień 08
czerwiec 09
grudzień 09
czerwiec 10
grudzień 10
czerwiec 11
grudzień 11
czerwiec 12
grudzień 12
czerwiec 13
Polska
Niemcy
Słowacja
Węgry
Hiszpania
Grecja
Włochy
Portugalia

* Od połowy czerwca 2011 r. greckie CDS są kwotowane powyżej 1.600 pb.


60