Rządowy projekt ustawy budżetowej na rok 2014

Ryzyko stopy procentowej – ryzyko zmiany wielkości płatności z tytułu obsługi długu,
wynikające ze zmian wysokości stóp procentowych. Jego źródłem jest konieczność
refinansowania zapadającego w przyszłości długu po nieznanych stopach procentowych oraz
zmienność wysokości płatności kuponowych od długu o oprocentowaniu zmiennym.
Ryzyko refinansowania – wiąże się z emisją długu w celu sfinansowania potrzeb pożyczkowych
państwa związanych z wykupem istniejącego zadłużenia. Ryzyko dotyczy zarówno samej
zdolności wykupu zapadającego długu, jak i warunków, na których jest on refinansowany
(w tym w szczególności kosztów obsługi generowanych przez nowo emitowany dług). Im
wyższa jest płatność z tytułu wykupu zapadającego długu i im bliższy jest jej termin, tym
większe ryzyko związane z jego refinansowaniem. Na wielkość ryzyka refinansowania wpływa
wielkość długu publicznego oraz jego struktura zapadalności. Do ograniczenia ryzyka
refinansowania przyczynia się wydłużenie okresu zapadalności długu oraz równomierne
rozłożenie wykupów w czasie.
Spread – różnica występująca między rentownościami dwóch instrumentów dłużnych.
W węższym znaczeniu spread kredytowy (inaczej marża kredytowa) to różnica między
rentownościami dwóch instrumentów o identycznych lub bardzo zbliżonych parametrach, w tym
w szczególności terminie zapadalności, wyemitowanych przez różnych emitentów. Spread jest
często rozumiany jako różnica między rentownością instrumentu obarczonego ryzykiem
kredytowym i instrumentu uznawanego za wolny od ryzyka kredytowego lub o najniższym
ryzyku w danej klasie.
Swap – wymiana strumieni płatności o z góry ustalonym sposobie ustalania ich wartości,
następująca między stronami umowy. Swap jest instrumentem finansowym należącym do tzw.
instrumentów pochodnych. Swap może być samodzielnym instrumentem finansowym lub
towarzyszyć innym instrumentom.
Średnia zapadalność (także ATM od ang. average time to maturity) – miara ryzyka
refinansowania długu publicznego. Średnia zapadalność to wyrażona w latach średnia długość
okresu, po którym wyemitowany dług zostanie wykupiony. Im odleglejsze są terminy wykupu
długu, tym niższe jest ryzyko jego refinansowania i tym wyższa średnia zapadalność. Średnia
zapadalność długu SP liczona jest wg wzoru:
∑tN It0
∈
ATM = ∑tT

N I
t
0
∈
t T
gdzie:
t – termin zapadalności,
T – zbiór wszystkich terminów zapadalności (tj. płatności nominału),
Nt – wyrażony w złotych nominał płatny w chwili t,
I0 – bieżący wskaźnik indeksacji nominału (dla długu innego niż obligacje indeksowane I0 =1).

51
Aneks 2. Regulacje prawne dotyczące długu publicznego w Polsce i UE
Tabela 1. Dług publiczny – podstawowe regulacje prawne
Regulacje polskie
Regulacje UE
1. Konstytucja RP
1. Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
 nie wolno zaciągać pożyczek lub udzielać gwarancji
 poziom długu publicznego, obok ograniczeń dotyczących
i poręczeń finansowych, w następstwie których państwowy
deficytu, stanowi kryterium, w oparciu o które Komisja
dług publiczny przekroczy 3/5 wartości rocznego PKB
bada przestrzeganie dyscypliny budżetowej w państwach
(art. 216 ust. 5);
członkowskich (art. 126) – określa tzw. procedurę
nadmiernego deficytu (Excessive Deficit Procedure – EDP);
2. Ustawa o finansach publicznych
2. Protokół w sprawie procedury stosowanej w przypadku
 regulacje dotyczące państwowego długu publicznego:
nadmiernego deficytu, stanowiący załącznik do Traktatu o Unii
definicje, podstawowe zasady zaciągania państwowego
Europejskiej i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
długu publicznego i zarządzania długiem oraz procedury
 definicja długu oraz wartość bazowa relacji długu
ostrożnościowe i sanacyjne dotyczące limitów zadłużenia,
publicznego do PKB określona na poziomie 60%;
 definicja sektora finansów publicznych.
3. Rozporządzenie o stosowaniu Protokołu w sprawie procedury
dotyczącej nadmiernego deficytu, stanowiącego załącznik do
Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską
 definicje długu publicznego, z wyszczególnieniem tytułów
dłużnych;
4. Rozporządzenie statystyczne European System of Accounts
(ESA 95/ESA2010*)
 definicja poszczególnych kategorii zobowiązań
finansowych,
 definicja sektora general government.
*ESA2010 będzie miała zastosowanie do danych przesyłanych do Eurostatu, począwszy od dnia 1 września 2014 r.
Tabela 2. Limity określone w ustawie o finansach publicznych dotyczące zaciągania długu publicznego
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
I.
Procedury dotyczące limitów na relację państwowego długu publicznego do PKB
1) jeśli relacja w roku x jest większa od 50%, a nie większa od 55% PKB:
relacja deficytu budżetu państwa do jego dochodów w uchwalanym przez Radę Ministrów projekcie ustawy budżetowej na
rok x+2 nie może być wyższa niż w roku x+1;
2)
jeśli relacja w roku x jest większa od 55%, a mniejsza od 60% PKB:
a) przyjmuje się brak deficytu lub poziom różnicy dochodów i wydatków budżetu państwa w uchwalanym przez Radę
Ministrów projekcie ustawy budżetowej na rok x+2 zapewniający spadek relacji długu Skarbu Państwa do PKB
w stosunku do relacji ogłoszonej dla roku x;
b) deficyt budżetowy JST pomniejszony o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych oraz wolne środki w uchwale budżetowej na
rok x+2 może wynikać jedynie z wydatków związanych z realizacją zadań współfinansowanych ze środków pochodzących
z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA;
c) w uchwalanym przez Radę Ministrów projekcie ustawy budżetowej na rok x+2:
 nie przewiduje się wzrostu wynagrodzeń pracowników państwowej sfery budżetowej,
 waloryzacja rent i emerytur nie może przekroczyć wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych w roku budżetowym
x+1,
 wprowadzony jest zakaz udzielania nowych pożyczek i kredytów z budżetu państwa,
 wzrost wydatków Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunału
Konstytucyjnego, Najwyższej Izby Kontroli, Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Krajowej Rady
Sądownictwa, sądownictwa powszechnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych, Rzecznika Praw
Obywatelskich, Rzecznika Praw Dziecka, Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, Generalnego Inspektora Ochrony
Danych Osobowych, Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu,
Krajowego Biura Wyborczego, Państwowej Inspekcji Pracy nie może być wyższy niż w administracji rządowej;
d) Rada Ministrów przeprowadza przegląd:
 wydatków budżetu państwa finansowanych środkami pochodzącymi z kredytów zagranicznych,
 programów wieloletnich;
e) Rada Ministrów przedstawia program sanacyjny, mający zapewnić spadek relacji państwowego długu publicznego do
PKB;
f) Rada Ministrów dokonuje przeglądu obowiązujących przepisów w celu przedstawienia propozycji rozwiązań prawnych
mających wpływ na poziom dochodów budżetu państwa, w tym dotyczących stosowania stawek podatku od towarów

52
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
i usług;
g) Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych otrzymuje dotację celową z budżetu państwa na realizację
zadania dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych w wysokości do 30% środków
zaplanowanych na realizację tego zadania na dany rok;
h) organy administracji rządowej mogą zaciągać nowe zobowiązania na przygotowanie inwestycji, jeżeli mają zapewnione
finansowanie z udziałem środków pochodzących z budżetu UE oraz niepodlegających zwrotowi z pomocy udzielanej
przez państwa członkowskie EFTA, na maksymalnym dopuszczalnym poziomie określonym w przepisach lub
procedurach dotyczących danego rodzaju inwestycji, nie mniejszym niż 50% całości kosztów, z tym że ograniczenia te
nie dotyczą odbudowy lub przebudowy dróg krajowych w celu usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym,
inwestycji w infrastrukturę przeciwpowodziową, systemu elektronicznego poboru opłat za korzystanie z dróg publicznych
oraz odszkodowań za nieruchomości przejęte w związku przygotowaniem i realizacją inwestycji w zakresie dróg
publicznych;
3) jeśli relacja w roku x jest równa lub większa od 60% PKB:
a) obowiązują procedury przewidziane w pkt 2 lit. a, c, d, f, g, h dla relacji większej od 55%, a nie większej od 60% PKB;
b) uchwalane na rok x+2 budżety JST muszą być przynajmniej zrównoważone;
c) wprowadzany jest zakaz udzielania nowych poręczeń i gwarancji przez podmioty sektora finansów publicznych;
d) Rada Ministrów przedstawia Sejmowi program sanacyjny mający na celu ograniczenie relacji państwowego długu
publicznego do PKB do poziomu poniżej 60%.
Procedur, o których mowa w pkt 1 oraz 2, nie stosuje się, jeżeli relacja kwoty ustalonej w wyniku przeliczenia kwoty
państwowego długu publicznego na walutę polską z zastosowaniem dla zobowiązań wyrażonych w walutach obcych średniej
arytmetycznej średnich kursów każdej z walut obcych ogłaszanych przez Narodowy Bank Polski i obowiązujących w dni
robocze roku budżetowego, za który ogłaszana jest relacja pomniejszonej o kwotę wolnych środków służących finansowaniu
potrzeb pożyczkowych budżetu państwa w kolejnym roku budżetowym nie przekracza odpowiednio 50% lub 55%.
Procedur, o których mowa w pkt 1, nie stosuje się w 2013 r.
II.
Zasady i limity zaciągania zobowiązań przez JST*
a) planowane i wykonane wydatki bieżące nie mogą być wyższe niż planowane i wykonane dochody bieżące powiększone
o nadwyżkę budżetową z lat ubiegłych i wolne środki;
b) wykonane wydatki bieżące mogą być wyższe niż wykonane dochody bieżące powiększone o nadwyżkę budżetową z lat
ubiegłych i wolne środki jedynie o kwotę związaną z realizacją zadań bieżących ze środków pochodzących z budżetu UE
oraz niepodlegających zwrotowi z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, w przypadku gdy środki te nie
zostały przekazane w danym roku budżetowym;
c) JST mogą zaciągać kredyty i pożyczki oraz emitować papiery wartościowe na:
 spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań z tytułu emisji papierów wartościowych oraz zaciągniętych pożyczek
i kredytów,
 pokrycie występującego w ciągu roku przejściowego deficytu budżetu JST,
 finansowanie planowanego deficytu budżetu JST,
 wyprzedzające finansowanie zadań finansowych ze środków pochodzących z budżetu UE;
d) zaciągnięte kredyty i pożyczki oraz wyemitowane papiery wartościowe na pokrycie deficytu przejściowego budżetu JST
podlegają spłacie lub wykupowi w tym samym roku, w którym zostały zaciągnięte lub wyemitowane;
e) JST mogą zaciągać jedynie takie zobowiązania finansowe, których koszty obsługi są ponoszone co najmniej raz do roku,
przy czym:
 dyskonto od emitowanych przez JST papierów wartościowych nie może przekraczać 5% wartości nominalnej,
 kapitalizacja odsetek jest niedopuszczalna;
f) relacja łącznych kwot z tytułu:
 spłat rat kredytów i pożyczek wraz z należnymi w danym roku odsetkami od kredytów i pożyczek,
 wykupów papierów wartościowych emitowanych przez JST wraz z należnymi odsetkami i dyskontem od papierów
wartościowych,
 potencjalnych spłat kwot wynikających z udzielonych przez JST poręczeń oraz gwarancji,
do planowanych dochodów budżetu JST nie może przekroczyć:
(obowiązuje do 31 grudnia 2013 r.)
(obowiązuje od 1 stycznia 2014 r.)
w danym roku budżetowym 15%, a gdy relacja
w danym roku budżetowym oraz w jakimkolwiek roku
państwowego długu publicznego do PKB przekroczy
następującym po roku budżetowym średniej
55% to 12%;
arytmetycznej z obliczonych dla ostatnich trzech lat
relacji jej dochodów bieżących powiększonych
o wpływy uzyskane ze sprzedaży majątku oraz
pomniejszonych o wydatki bieżące, do dochodów
ogółem budżetu JST;
g) relacje łącznej kwoty długu JST na koniec roku

budżetowego do wykonanych dochodów ogółem oraz
na koniec kwartału danego roku budżetowego do
planowanych dochodów nie mogą przekroczyć 60%;

53
Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
h) ograniczeń dotyczących spłat i kwoty długu JST nie
g) ograniczeń dotyczących spłat długu JST nie stosuje się
stosuje się do:
do:
 emitowanych
papierów
wartościowych,
 emitowanych
papierów
wartościowych,
zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz udzielonych
zaciągniętych kredytów i pożyczek oraz udzielonych
poręczeń i gwarancji samorządowym osobom
poręczeń i gwarancji samorządowym osobom
prawnym w związku z finansowaniem lub
prawnym w związku z finansowaniem lub
współfinansowaniem projektów
środkami
współfinansowaniem
projektów
środkami
pochodzącymi z funduszy strukturalnych lub
pochodzącymi z funduszy strukturalnych lub
Funduszu Spójności UE,
Funduszu Spójności UE,
 do wykupów papierów wartościowych, spłat
 do wykupów papierów wartościowych, spłat
kredytów
i pożyczek wyemitowanych lub
kredytów
i pożyczek wyemitowanych lub
zaciągniętych przez JST na spłatę zobowiązań
zaciągniętych przez JST na spłatę zobowiązań
przejętych po przekształconych samodzielnych
przejętych po przekształconych samodzielnych
publicznych zakładach opieki zdrowotnej.
publicznych
zakładach
opieki zdrowotnej
(z wyłączeniem odsetek od tych zobowiązań),
 euroobligacji, z wyłączeniem odsetek od tych
obligacji, wyemitowanych przed wejściem w życie
obowiązującej ustawy o finansach publicznych
(tj. 1 stycznia 2010 r.).
* Przepisy dotyczące limitów zaciągania zobowiązań przez JST znajdują się także w art. 169 i 170 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach
publicznych, które zostały utrzymane w mocy do dnia 31 grudnia 2013 r., w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę
o finansach publicznych oraz ustawie z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z realizacją ustawy budżetowej.

Tabela 3. Podstawowe różnice dotyczące długu publicznego – definicja polska a unijna
POLSKIE REGULACJE
REGULACJE UE
państwowy dług publiczny
dług sektora general government
1) zakres sektora finansów publicznych
 ustawa o finansach publicznych tworzy zamknięty katalog  zakres sektora general government1) został zdefiniowany
jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych;
w ESA95/ESA20102); nie został wprowadzony zamknięty
katalog jednostek;
różnice w zakresie sektora w zależności od regulacji
a)
fundusze utworzone w ramach Banku Gospodarstwa Krajowego (np. KFD, FK):
 nie są zaliczane do sektora finansów publicznych;
 są zaliczane do sektora general government3);
b) przedsiębiorstwa publiczne pokrywające mniej niż 50% kosztów produkcji przychodami ze sprzedaży
 nie są zaliczane do sektora finansów publicznych;
 są zaliczane do sektora general government;
2) tytuły dłużne zaliczane do długu publicznego
 papiery wartościowe opiewające na wierzytelności  papiery wartościowe inne niż akcje, z wyłączeniem
pieniężne (poza papierami udziałowymi);
instrumentów pochodnych;
 kredyty i pożyczki;
 pożyczki;
 przyjęte depozyty;
 gotówka i depozyty;
 zobowiązania wymagalne (tj. takie, których termin
płatności minął, a które nie zostały przedawnione lub
umorzone);
różnice w tytułach dłużnych w zależności od regulacji
 zobowiązania wymagalne;
 - 4)
 do kredytów i pożyczek zaliczone są umowy nienazwane
o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane  zrestrukturyzowane bądź zrefinansowane kredyty
z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które
handlowe (także te o pierwotnym terminie zapadalności
wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy
poniżej lub równej rok) są zaliczane do kategorii
pożyczki lub kredytu;
pożyczki5);
3) dług potencjalny
różnice dotyczące uwzględniania długu potencjalnego w ograniczeniach na relację długu do PKB
 nie jest uwzględniany.
 ograniczenia UE nie uwzględniają bezpośrednio długu
potencjalnego związanego z udzielanymi poręczeniami
i gwarancjami.

54
POLSKIE REGULACJE
REGULACJE UE
państwowy dług publiczny
dług sektora general government
 po spełnieniu określonych kryteriów (zgodnie z zasadami
ESA95) dług potencjalny może stać się długiem podmiotu
udzielającego poręczenia lub gwarancji (operacja
przejęcia długu).
1)
Urzędem odpowiedzialnym za zakres sektora general government (sektora instytucji rządowych i samorządowych) jest
GUS.
2)
Council Regulation No 2223/1995 on the European System of National and Regional Accounts in the Community. Kryteria
stosowane w ESA95 dotyczą przede wszystkim funkcji realizowanych przez dane jednostki i sposobu ich finansowania.
Głównym kryterium branym pod uwagę jest działalność podstawowa danej jednostki – redystrybucja narodowego dochodu
i bogactwa; w pozostałych przypadkach stosowana jest reguła 50% (mniej niż 50% kosztów produkcji jest finansowanych
przychodami/dochodami ze sprzedaży). ESA2010 (Regulation (EU) No 549/2013 of the European Parliament and of the
Council of 21 May 2013 on the European system of national and regional accounts in the European Union) nie zmienia
powyższej reguły, rozszerza jednakże katalog transakcji zaliczanych do kosztów o odsetki netto, dodatkowo ESA2010
kładzie większy nacisk na kryterium jakościowe klasyfikacji jednostek do sektora.
3)
Zgodnie z wytycznymi Eurostatu w odniesieniu do klasyfikacji sektorowej przedsięwzięć związanych z budową
infrastruktury, po spełnieniu określonych kryteriów w zadłużeniu sektora instytucji rządowych i samorządowych poza
zobowiązaniami przedmiotowych funduszy mogą być ujmowane także nakłady inwestycyjne poniesione przez podmioty
spoza sektora realizujące inwestycje tego typu (imputed loan = pożyczka przypisana).
4)
Zobowiązania wymagalne stanowią wydatek na bazie memoriałowej i zgodnie z regulacjami UE są uwzględniane w wyniku
(deficycie lub nadwyżce) sektora general government.
5)
Warunki zaliczenia zrestrukturyzowanych bądź zrefinansowanych kredytów handlowych do kategorii pożyczki zawarte są
w decyzji Eurostatu z dnia 31 lipca 2012 r. The statistical recording of some operations related to trade credits incurred by
government units.

55