Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o Trybunale Konstytucyjnym

10


Rozdział 4 projektu zawiera zasady ogólne postępowania przed Trybunałem
Konstytucyjnym.
Art. 47 określa liczebność składów orzekających. W odniesieniu do spraw, w których
Trybunał orzeka w pełnym składzie (tj. 15 sędziów, przy czym nie mniej niż 9), pod
przewodnictwem Prezesa lub Wiceprezesa Trybunału, nie proponuje się zmian, poza jedną –
precyzuje się na czym polegać może „doniosłość” sprawy, determinująca jej rozpatrzenie
w pełnym składzie (art. 47 ust. 2).
Proponuje się natomiast, aby Trybunał w składach trzyosobowych (art. 47 ust. 1 pkt 3
lit. c) dokonywał wstępnego rozpoznania w sprawach skarg konstytucyjnych oraz wniosków
podmiotów o legitymacji specjalnej przed Trybunałem, o których mowa w art. 191 ust. 1
pkt 3-5 Konstytucji. Według dotychczasowego trybu postępowania w Trybunale – wstępne
rozpoznanie, polegające na badaniu spełniania przez skargę konstytucyjną lub wniosek
podmiotu o legitymacji specjalnej wymagań określonych w ustawie, wywodzonych
z kryteriów skargi lub wniosku, określonych odpowiednio w art. 79 i art. 191 ust. 2 Konstytucji
– należało do Trybunału w składzie jednego sędziego, zaś w przypadku wydania
postanowienia o odmowie nadania dalszego biegu sprawie, po złożeniu zażalenia na takie
postanowienie – do Trybunału w składzie trzech sędziów. Propozycja modyfikacji
rozpatrywania tych spraw, na etapie wstępnego rozpoznania, tylko „jednorazowo” w składzie
trzech sędziów, wynika z analizy dotychczasowej, bogatej praktyki działania i orzecznictwa
Trybunału w tej mierze. Obserwacja danych statystycznych pokazuje, że średnio, z corocznego
wpływu skarg konstytucyjnych i wniosków podmiotów o ograniczonej legitymacji, po etapie
wstępnego rozpoznania, do rozpoznania merytorycznego w Trybunale kierowanych jest
(łącznie) do 15% spraw. Świadczy to o wnikliwości badania spełniania przez skargi
konstytucyjne i wnioski wymagań określonych dla tej kategorii spraw w ustawie o Trybunale
Konstytucyjnym. Jednocześnie na 3281 postanowień o odmowie nadania dalszego biegu
skargom i wnioskom (w latach 1997 – 2012, przy ogólnym wpływie 4493 skarg i wniosków),
wydanych przez Trybunał w składzie jednego sędziego, wniesiono odpowiednio 1821 zażaleń
(40,5% spraw), rozpatrzonych następnie przez Trybunał w składach trzyosobowych, przy czym
na tym etapie uwzględniono 90 zażaleń (5% spraw)! Należy przy tym zauważyć, że proces
wstępnego rozpoznawania skarg i wniosków, wymaga w każdej sprawie stosownego czasu,
który ulega istotnemu wydłużeniu jeżeli sprawa rozpoznawana jest w dwóch stadiach tj.
jednoosobowym oraz zażaleniowym. Efektywność zaś – jak pokazują statystyka
i doświadczenie orzecznicze w takich sprawach – jest dalece nieproporcjonalna. Proponuje się
11

zatem wprowadzenie zasady wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej i wniosku podmiotu
o legitymacji specjalnej tylko jednokrotnie, przez Trybunał w składzie trzech sędziów.
Zapewni to z jednej strony wszechstronność badania spełniania wymagań określonych
w ustawie, z drugiej zaś, optymalną i wyważoną przez szersze gremium sędziowskie ocenę
możliwości nadania dalszego biegu i merytorycznego rozpoznania przez Trybunał skargi lub
wniosku. Zakłada się, że wstępne rozpoznawanie spraw w zmodyfikowanym trybie stworzy
także warunki dla skrócenia czasu postępowania w tych sprawach, o kilka miesięcy.
Sędziów do składów orzekających, w tym przewodniczącego i sprawozdawcę, wyznacza
Prezes Trybunału Konstytucyjnego. W celu potwierdzenia transparentności działania Prezesa,
uwzględniając ustaloną od lat praktykę, proponuje się uregulowanie podstawowych,
zobiektywizowanych kryteriów doboru składów (art. 48), według alfabetycznej listy sędziów,
przy uwzględnieniu rodzajów spraw (skargi konstytucyjne, wnioski, pytania prawne), ich
liczby oraz kolejności wpływu do Trybunału. W szczególnie uzasadnionych przypadkach
(przedmiot sprawy, względy możliwości czasowych zorganizowania pierwszej narady –
kierunkowej oceny sposobu rozstrzygnięcia) Prezes mógłby wyznaczać sędziego
sprawozdawcę odstępując od kryteriów ustalonych w ust. 1. Jednocześnie proponuje się aby,
ze względu na potrzebę zapewniania efektywności harmonogramu przygotowywania sprawy
do rozpoznania przez Trybunał, Prezes Trybunału – w zależności od oceny przedmiotu
i charakteru, w tym doniosłości, sprawy – mógł wyznaczać termin pierwszej narady składu
orzekającego (art. 48 ust. 3).
Art. 49 projektu zawiera katalog przesłanek determinujących wyłączenie sędziego od
rozpatrywania sprawy w Trybunale – zarówno zobiektywizowanych, jak i mogących mieć
zastosowanie na żądanie samego sędziego lub uczestnika postępowania.
Kolejnymi, fundamentalnymi dla realizacji kompetencji Trybunału, zasadami ogólnymi
są wyrażone w art. 50: zasada skargowości, zgodnie z którą wszczęcie postępowania przed
Trybunałem może nastąpić tylko z inicjatywy uprawnionego podmiotu, oraz zasada
dyspozycyjności, zgodnie z którą uprawniony podmiot może, w określonym czasie, wycofać
z Trybunału sprawę, której rozpoznanie zainicjował. Ze względu na większą możliwość
decydowania przez Trybunał, czy sprawa zostanie rozpoznana na rozprawie, czy na
posiedzeniu niejawnym – wycofanie spraw z Trybunału może nastąpić w ściśle określonych
(odpowiednio ust. 2 i 3 art. 50) terminach, przed planowanym rozpoznaniem. Oprócz tych
zasad kolejną, charakterystyczną dla specyfiki postępowania przed Trybunałem, jest zasada
pisemności (art. 55), co pozwala także – wykorzystując analizę dotychczasowej praktyki
rozpoznawania spraw w Trybunale jako sądzie prawa – na większą elastyczność doboru trybu
12

tego rozpoznawania, zwłaszcza w zależności od przedmiotu, złożoności prawnokonstytucyjnej
oraz kompletności i klarowności stanowisk uczestników postępowania, tj. na rozprawie albo na
posiedzeniu niejawnym. Możliwość takiej dywersyfikacji (właściwa w postępowaniu przed
wieloma innymi europejskimi sądami konstytucyjnymi, ale także międzynarodowymi
trybunałami, jak ETPC lub TSUE), istotnie usprawni pracę Trybunału.
Następną zasadą, kształtującą zakres realizacji kompetencji Trybunału w badaniu
hierarchicznej zgodności norm oraz orzecznictwa Trybunału (zakres rozstrzygnięć), jest zasada
związania Trybunału zakresem zaskarżenia sformułowanym we wniosku, skardze
konstytucyjnej lub pytaniu prawnym. W obowiązującej ustawie o TK zasada ta nie była
zdefiniowana. Na podstawie bogatej praktyki orzeczniczej proponuje się (art. 51)
charakterystykę pojęć: przedmiotu kontroli oraz wzorca kontroli, determinujących zakres
zaskarżenia w sprawie skierowanej do Trybunału. W tym kontekście precyzuje się także
przedmiot zarzutu, którym mogą być: czynność prawodawcza tj. kompetencja do wydania
aktu normatywnego i tryb jego wydania lub treść aktu normatywnego lub jego część (przepis
aktu, część tego przepisu albo użyte tam sformułowanie). Proponowana w art. 51
charakterystyka zakresu zaskarżenia (segmenty definicji) wynika wprost z pojęć utrwalonych
w dorobku orzeczniczym Trybunału.
Projekt wytycza, pozytywnie zweryfikowany w praktyce, katalog uczestników
postępowania przed Trybunałem (art. 57), przy czym proponuje się poszerzenie zakresu
udziału w postępowaniu (obok realizacji konstytucyjnie określonego prawa do występowania
z wnioskami do Trybunału) Rzecznika Praw Obywatelskich. Dotychczasowe przepisy
limitowały możliwość zgłoszenia udziału RPO (przyłączenia się do sprawy) tylko do
przypadku skargi konstytucyjnej; obecnie (art. 57 pkt 8) proponuje się, aby możliwość taka
dotyczyła wszystkich spraw rozpoznawanych w Trybunale, z wyjątkiem wniosków Prezydenta
RP przedkładanych Trybunałowi w trybie tzw. kontroli prewencyjnej (z racji roli Prezydenta
w procesie ustawodawczym).
Realizacji tego uprawnienia służy przepis art. 83
(z zastrzeżeniem jw.), przy odpowiednim stosowaniu dotyczący także uprawnień Rzecznika
Praw Dziecka; regulację dopełnia zaproponowana w art. 130 zmiana w ustawie o Rzeczniku
Praw Obywatelskich.
W projekcie utrzymuje się warunki realizacji zasady aktywnego udziału uczestników
postępowania w postępowaniu przed Trybunałem (art. 58-60), określając także zasady
reprezentacji przed Trybunałem oraz powinności innych organów i podmiotów w dziedzinie
współpracy z Trybunałem Konstytucyjnym, w działaniach służących pełnemu
i wszechstronnemu wyjaśnieniu sprawy (art. 52-54).
13

Zgodnie z dotychczas obowiązującą zasadą, wniosek, pytanie prawne i skarga
konstytucyjna muszą spełniać wymogi przewidziane dla pisma procesowego. W tej mierze –
w zakresie czysto formalnym – mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.c.
Jednocześnie uTK określa wymagania co do zawartości (treści) odpowiednio: wniosków
podmiotów,
o których mowa
w art. 191
ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji (art. 62),
z uszczegółowieniem dla podmiotów o legitymacji specjalnej (art. 63), pytań prawnych sądów
(art. 64) oraz skarg konstytucyjnych (art. 66). Wszystkie wymienione w projektowanych
przepisach wymagania, wynikają zarówno z interpretacji konstytucyjnych kryteriów
i przesłanek związanych z możliwością inicjowania przez poszczególne podmioty
postępowania przed Trybunałem, jak i z dotychczasowej bogatej praktyki orzeczniczej
Trybunału dotyczącej precyzowania zasad i kryteriów warunkujących podjęcie postępowania
(nadania biegu sprawie).
W odniesieniu do skargi konstytucyjnej – może być ona wniesiona po wyczerpaniu przez
skarżącego zwykłej drogi prawnej, w terminie 3 miesięcy od doręczenia skarżącemu
prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia (art. 65)
przy czym, jeżeli skarżący wniósł nadzwyczajny środek zaskarżenia (kasacja od
prawomocnego wyroku) i powiadomił o tym Trybunał, postępowanie w Trybunale może
zostać zawieszone do czasu rozpoznania tego środka (art. 68).
W art. 67 proponuje się wzmocnienie wymagania obligatoryjnego zastępstwa
skarżącego przez adwokata lub radcę prawnego, nie tylko w zakresie sporządzenia i wniesienia
skargi, ale także reprezentowania skarżącego w całym postępowaniu przed Trybunałem
(w ramach pełnomocnictwa szczególnego). Z bogatego doświadczenia w postępowaniu przed
Trybunałem w sprawie skargi konstytucyjnej, w tym w odniesieniu do realizacji zasad
skargowości i dyspozycyjności, a także pisemności i koniecznego rygoryzmu wymagań z tym
związanych wynika, jak istotne znaczenie ma profesjonalna reprezentacja skarżących przed
Trybunałem oraz możliwość prawnokonstytucyjnego dyskursu uczestników postępowania
z Trybunałem Konstytucyjnym. Jednocześnie w projekcie (art. 67 ust. 3) określa się wyraźne
warunki postępowania w sytuacjach gdy skarżący wystąpi do sądu powszechnego – na
ogólnych zasadach określonych w K.p.c. – o ustanowienie pełnomocnika z urzędu.
Art. 69 określa okoliczności oraz okres obowiązywania postanowień tymczasowych,
które mogą być wydawane przez Trybunał w związku z rozpoznawanymi skargami
konstytucyjnymi, w celu zawieszenia postępowania lub wstrzymania wykonania orzeczenia,
związanych ze skargą. W tym zakresie, mając na względzie praktykę związaną z realizacją
orzeczeń Trybunału w konkretnych przypadkach, proponuje się, aby w sytuacji gdy Trybunał
14

po rozpoznaniu skargi stwierdzi niekonstytucyjność aktu normatywnego lub jego części,
wydane uprzednio postanowienie tymczasowe w sprawie obowiązywało przez 3 miesiące od
dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału, co powinno umożliwić skarżącemu skuteczne
podjęcie środków prawnych zmierzających do wznowienia postępowania z gwarancją, że nie
będzie przez ten czas wznowione postępowanie egzekucyjne (wykonawcze) w jego sprawie.
Mając na uwadze rangę kontroli konstytucyjności prawa, inicjowaną przez ściśle
określony w Konstytucji krąg podmiotów, w art. 70-72 proponuje się nowe rozwiązanie, aby
wnioski złożone do Trybunału przez grupy posłów lub senatorów mogły podlegać, mimo
zakończenia kadencji Sejmu i Senatu, dalszemu rozpatrzeniu, a nie – jak to ma miejsce
w obecnej praktyce orzeczniczej – rygorowi dyskontynuacji. Proponuje się, aby postępowanie
w tych sprawach przed Trybunałem, po zakończeniu kadencji izb parlamentarnych, ulegało
z mocy prawa zawieszeniu na okres 6 miesięcy i aby mogło być w tym czasie podjęte, gdy
grupa posłów lub senatorów kolejnej kadencji poprze wniosek. Rozwiązanie to pozwoli na
racjonalną kontynuację rozpoczętego już w Trybunale (w znacznej liczbie spraw
zaawansowanego) postępowania i z punktu widzenia swoistej „ekonomii prokonstytucyjnej”
na rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy będącej przedmiotem wniosku. Jeżeli w okresie
6 miesięcy wniosek nie zostanie poparty przez posłów lub senatorów kolejnej kadencji –
Trybunał wyda postanowienie o umorzeniu postępowania.
Jednocześnie uTK przewiduje, że sprawy z wniosku grup posłów lub senatorów,
w których Trybunał wyznaczył już termin rozprawy przypadający po zakończeniu kadencji
Sejmu i Senatu lub gdy powiadomił wnioskodawcę o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu
niejawnym, nie będą umarzane i podlegają rozpatrzeniu w ustalonym terminie i trybie, także
bez udziału (jeżeli nie będą już posłami) przedstawicieli wnioskodawców. W tym kontekście
uznać należy, że zaawansowane przygotowanie Trybunału do rozpoznania sprawy oraz
perspektywa jej rozstrzygnięcia, powinny mieć znaczenie decydujące ze względu na cel
działania Trybunału oraz przedmiot i wagę jego orzeczeń.
W zakresie kosztów postępowania przed Trybunałem nie proponuje się istotnych zmian
– ponosi je Skarb Państwa. Zwrot kosztów dotyczyć może tylko spraw inicjowanych skargą
konstytucyjną, na wyraźne – zgłaszane w ściśle określonych terminach – żądanie skarżących,
którzy zgodnie z art. 67 ust. 1 korzystają z zastępstwa pełnomocników w postępowaniu przed
Trybunałem.

Rozdział 5 projektu reguluje kontrolę formalną wniosków, pytań prawnych i skarg
konstytucyjnych, w tym zwłaszcza czy odpowiadają one – zarówno co do formy, jak