Rządowy projekt ustawy o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych

42
poza brzmieniem norm prawnych. Przykładowo Trybunał Konstytucyjny wskazał
w wyroku w sprawie SK 20/00 z dnia 7 maja 2002 r. (OTK-A 2002/3/29), że spełnienie
wysokich wymagań stawianych przez ustawodawcę osobom wykonującym zawód zaufania
publicznego jest uzasadnione tym, iż powierzone są im zadania o szczególnym charakterze
lub szczególnej doniosłości z punktu widzenia zadań państwa, troski o realizacje interesu
publicznego czy gwarancji wolności i praw jednostki.
Charakter zawodu urbanisty
W toku prac nad projektem ustawy prowadzona była dyskusja dotycząca charakteru
zawodu urbanisty. Z jednej strony, na podstawie zacytowanego powyżej orzeczenia,
poszukiwano w zawodzie urbanisty cech, które sprawiają, że zalicza się on do zawodów
zaufania publicznego. Argumentowano bowiem, że istotą urbanistyki jako działalności
zawodowej jest sporządzanie projektów dokumentów planistycznych i decyzji, których
zawartość rozstrzyga (w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – w sposób władczy)
o sposobie gospodarowania przestrzenią, przy czym immanentną cechą procesu
sporządzania tych dokumentów jest poszukiwanie kompromisów między interesem
publicznym a interesami jednostkowymi. Interes publiczny w rozumieniu urbanistyki
rozumiany jest niezwykle szeroko, składają się na niego nie tylko uogólnione cele
i dążenia społeczności, ale także potrzeba zapewnienia odpowiedniego poziomu ochrony
wartości wysoko cenionych, takich jak: środowisko naturalne, dziedzictwo narodowe,
bezpieczeństwo publiczne, zdrowie i warunki życia ludzi, wreszcie ład przestrzenny.
Działalność zawodowa urbanisty wymaga szczegółowej, interdyscyplinarnej wiedzy,
niezbędnego doświadczenia zawodowego oraz dbałości o dobro publiczne i zrównoważony
rozwój.
Jak wskazuje Krajowa Izba Urbanistów, relacje urbanista – zamawiający są złożone,
„ponieważ dotyczą nie tylko tych dwóch stron, ale także setek lub tysięcy właścicieli
nieruchomości, których bezpośrednio dotyczą działania urbanisty”. Szczególną cechą
zawodu zaufania publicznego pozostaje głównie wykonywanie zadań o szczególnym
charakterze lub szczególnej doniosłości z punktu widzenia zadań państwa oraz obowiązek
troski o realizację interesu publicznego (wspomniany wyrok SK 20/00). Jak czytamy dalej:

43
„»Zawód zaufania publicznego« to zawód polegający na obsłudze osobistych potrzeb
ludzkich, z czym wiąże się przyjmowanie informacji dotyczących życia osobistego (...),
a ich wykonywanie określone jest dodatkowo normami etyki zawodowej, szczególną
treścią ślubowania, tradycją korporacji zawodowej czy z charakterem wykształcenia
wyższego i uzyskanej specjalizacji (aplikacji)”. Sędziowie TK wyrazili jednocześnie
pogląd, że „spełnienie wysokich wymagań stawianych przez ustawodawcę osobom
wykonującym zawód zaufania publicznego jest uzasadnione tym, iż powierzone są im
zadania o szczególnym charakterze lub szczególnej doniosłości z punktu widzenia zasad
państwa, troski o realizację interesu publicznego czy gwarancji wolności i praw jednostki”.
Powyższy wyrok dotyczył zawodu adwokata. Wielość argumentacji dotyczącej szczególnej
więzi z klientem jako cechy takiego zawodu wynika z faktu, że w dotychczasowym
orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (który pozostaje głównym źródłem wykładni
pojęcia „zawód zaufania publicznego”) pojawiały się oceny dotyczące głównie zawodów
polegających na relacji z osobami fizycznymi. W wyroku z dnia 19 października 1999 r.
(sygn. SK 4/99) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że tego rodzaju zawód charakteryzuje
się tym, iż jest wykonywany przez osoby mające kwalifikacje określone w przepisach
właściwych dla danego zawodu; jest wykonywany w formach określonych w przepisach
właściwych dla danego zawodu; wiąże się z przynależnością do samorządu zawodowego;
tworzy szczególną więź zaufania między osobą wykonującą zawód i świadczącą usługi na
rzecz klienta a klientem; wiąże się z dostępem do informacji dotyczących sfery prywatności
osoby fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy; gwarantuje, że informacje uzyskane przez
wykonującego zawód stanowią, w zakresie wynikającym z przepisów właściwych dla
danego zawodu, tajemnicę zawodową, której ujawnienie może nastąpić jedynie
w przypadkach określonych w przepisach ustawowych; posiada zasady etyczne jego
wykonywania.
Odnosząc powyższe do zawodu urbanisty należy wskazać, że nie spełnia on wielu
z zaproponowanych przez Trybunał Konstytucyjny warunków. Z uwagi na to, że
klientem urbanisty jest organ administracji publicznej, nie można w tym przypadku mówić
o szczególnej więzi zaufania między osobą wykonującą zawód i świadczącą usługi na rzecz
klienta a klientem czy o dostępie do informacji dotyczących sfery prywatności osoby
fizycznej lub tajemnicy przedsiębiorcy. Zaliczenie danej profesji do grupy zawodów

44
zaufania publicznego powinno być stosowane ostrożnie zawężająco, z uwagi na fakt, że ze
statusu takiego może być wywodzone ograniczenie innych wartości konstytucyjnych.
Samorząd zawodowy
Należy zauważyć, że niezależnie od rozstrzygnięcia sporu o charakter zawodu urbanisty
(tj. nawet w sytuacji uznania go za zawód zaufania publicznego), posiadanie tej cechy nie
przesądza obowiązku istnienia instytucji samorządu, w której członkostwo stanowi
warunek konieczny wykonywania zawodu. Konstytucja (art. 17) nadaje zawodom zaufania
publicznego prawo posiadania samorządów, ale też nakłada na nie obowiązek sprawowania
pieczy nad wykonywaniem tych zawodów. Samorząd zawodowy ma zatem do spełnienia
dwa podstawowe zadania, które są jednocześnie formalnymi przesłankami uznania danego
zawodu za zawód zaufania publicznego:
1) reprezentowanie osób wykonujących zawód zaufania publicznego;
2) sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu
publicznego i dla jego ochrony.
Przez sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu należy rozumieć obowiązek
przynależności do samorządu, nadzór bądź uczestnictwo w nadawaniu uprawnień. Trzeba
zauważyć, że w przypadku zawodu urbanisty (i w porównaniu z innymi zawodami,
np. inżynierem czy architektem), tak rozumiany nadzór ma charakter ograniczony. Izba
przeprowadza egzamin zawodowy tylko w jednym przypadku (tj. wobec osób, które
ukończyły studia inne niż kierunkowe i w których programie nie było zagadnień
urbanistycznych). Jest to ścieżka wykorzystywana przez adeptów tego zawodu niezwykle
rzadko. W ciągu ostatnich dziesięciu lat jedynie 20 osób przystąpiło do egzaminu ze
znajomości przepisów prawnych dotyczących gospodarki przestrzennej oraz praktycznego
zastosowania wiedzy w zakresie urbanistyki w celu uzyskania uprawnień urbanisty
a 15 z nich uzyskało te uprawnienia tą drogą.
Trzeba też dodać, że przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji („w drodze ustawy można tworzyć
samorządy zawodowe (...)”) oznacza, że w drodze ustawy dozwolone jest tworzenie
samorządów zawodowych, a zatem ustawodawca dysponuje znacznym zakresem swobody
w zakresie przyznawania statusu zawodu zaufania publicznego w rozumieniu formalnym,
z czego wynika również, że możliwe jest istnienie zawodu zaufania publicznego, który nie
będzie przez ustawodawcę uregulowany w takim stopniu.

45
Jak czytamy w literaturze, „Konstytucja a zwłaszcza jej art. 17, nie chroni korporacji
zawodowych. Konstytucja a zwłaszcza jej art. 17, nie zobowiązuje ustawodawcy do
powołania korporacji zawodowej i nie chroni istnienia wcześniej powołanej korporacji
zawodowej. Zgodnie z art. 17 ust. 1 Konstytucji ustawodawca może nie tylko swobodnie
powołać korporację zawodu zaufania publicznego, ale też może swobodnie rozwiązać taką,
już istniejącą korporację zawodową. [...] Konstytucja a zwłaszcza jej art. 17, nie chroni
także kompetencji korporacji zawodowych, w tym kompetencji zastanych –
przedkonstytucyjnych. Ustawodawca może swobodnie w ramach m.in. art. 17 ust. 1
Konstytucji wyznaczyć zakres kompetencji korporacji zawodowej, tak korporacji nowo
powoływanej, jak również modyfikując kompetencje korporacji już istniejącej.”.
Mając na uwadze powyższe, w szczególności:
1) brak potrzeby i wystarczających przesłanek ku utrzymywaniu obowiązku
samodzielnego projektowania przestrzeni w skali regionalnej i lokalnej lub kierowania
zespołem prowadzącym takie projektowanie tylko przez członków izb urbanistów, co
skutkuje niespełnianiem przesłanki z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, tj. sprawowania
pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu,
2) swobodę ustawodawcy w tworzeniu i znoszeniu samorządów zawodowych,
3) wątpliwości co do możliwości zaliczenia urbanisty w poczet zawodów zaufania
publicznego (możliwość taka powstaje bowiem tylko przy szerokiej interpretacji
pojęcia interesu publicznego, co z uwagi na fakt, że z pojęcia tego wywodzone ma być
ograniczenie innych wartości konstytucyjnych, należy uznać za niewskazane),
należy stwierdzić, że nie ma wystarczających przesłanek do zaliczenia samorządu
zawodowego urbanistów do wskazanych w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, a tym samym
podstaw do ograniczenia zagwarantowanej w art. 65 Konstytucji RP wolności wyboru
i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy.
Należy jednak podkreślić, że jednostki samorządu terytorialnego, jako główni odbiorcy
usług świadczonych przez urbanistów, po wejściu w życie proponowanych zmian nadal
korzystać będą z prawa zlecania prac z zakresu planowania przestrzennego wyłącznie
profesjonalistom spełniającym odpowiednie kryteria, niezależnie od ich przynależności do

38 T. Krawiel Tomasz, Czy Konstytucja chroni korporacje zawodowe? Kogo chroni art. 17 Konstytucji? Teza nr 4 P
UG z dnia 28 grudnia 2007 r. PUG z dnia 28 grudnia 2007 r.

46
izby samorządu zawodowego. Ustawa – Prawo zamówień publicznych (Pzp) przyznaje
zamawiającemu narzędzia gwarantujące wybór wykonawcy dającego rękojmię rzetelnego
i należytego wykonania zamówienia. O udzielenie zamówienia mogą ubiegać się
wykonawcy, którzy spełniają warunki dotyczące posiadania wiedzy i doświadczenia
(art. 22 ust. 1 pkt 2 ustawy Pzp), a także dysponowania odpowiednim potencjałem
technicznym oraz osobami zdolnymi do wykonania zamówienia (art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy
Pzp). Zamawiający każdorazowo, przygotowując postępowanie o udzielenie zamówienia
publicznego, powinien wziąć pod uwagę wszystkie wymagania i okoliczności związane
z należytym wykonaniem zamówienia publicznego, a następnie wskazać minimalne
wymagania, po spełnieniu których uzna, iż wykonawca spełnia warunek udziału
w postępowaniu. Nie będzie natomiast uzasadnione żądanie przez zamawiającego
przynależności wykonawców czy też osób uczestniczących w wykonywaniu zamówienia,
którego przedmiotem jest świadczenie usług urbanistycznych, do izby samorządu
zawodowego. Po wejściu w życie proponowanych zmian art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy Pzp nie
będzie już stanowił podstawy dla tak sformułowanego warunku. Z treści ww. przepisu
wynika bowiem, iż zamawiający może żądać posiadania uprawnień do wykonywania danej
działalności lub czynności tylko w przypadku, gdy ustawy nakładają taki obowiązek.
Likwidacja samorządu zawodowego urbanistów:
Projektowane rozwiązanie obliguje organy samorządu zawodowego urbanistów do
podjęcia czynności likwidacyjnych i zakończenia tych czynności w terminie sześciu
miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W tym czasie organy samorządu
zawodowego urbanistów mają działać pod ich dotychczasowymi nazwami z dopiskiem
„w likwidacji”. Projekt ustawy obliguje Nadzwyczajny Krajowy Zjazd Izby Urbanistów,
zwołany przez Krajową Radę Izby Urbanistów, do podjęcia uchwały o przeznaczeniu
majątku samorządu zawodowego urbanistów. Nadzwyczajny Krajowy Zjazd Izby
Urbanistów poinformuje ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego
planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, niezwłocznie, nie
później jednak niż w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały, o jej treści. W przypadku
niepodjęcia ww. uchwały minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania
i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa złoży do sądu okręgowego
w Warszawie wniosek w sprawie rozstrzygnięcia o przeznaczeniu majątku samorządu. Sąd