Rządowy projekt ustawy o cudzoziemcach

temat wiz Schengen (rozporządzenie w sprawie VIS) (Dz. Urz. UE L 218 z 13.08.2008,
str. 60), projekt – tak jak dotychczasowe przepisy w tym względzie – przewiduje, że
funkcjonariusz lub pracownik będzie ustalał w ramach takiej kontroli tożsamość
cudzoziemca, będzie weryfikował tożsamość posiadacza wizy Schengen lub stwierdzał
autentyczność tej wizy przez sprawdzenie odcisków linii papilarnych pobranych od
cudzoziemca w Wizowym Systemie Informacyjnym. Przewidziano ponadto możliwość
dokonania sprawdzenia odcisków linii papilarnych także w inny sposób umożliwiający
ustalenie tożsamości cudzoziemca lub stwierdzenie autentyczności wizy Schengen.
Dostrzeżono również potrzebę wprowadzenia uregulowań ustawowych dotyczących
możliwości przedłużenia pobytu cudzoziemca przebywającego w Polsce w ramach
ruchu bezwizowego. Polska jest związana kilkunastoma umowami bilateralnymi
o zniesieniu obowiązku wizowego (np. z Argentyną, Brazylią, Chile, Hondurasem,
Kostaryką, Nikaraguą i Urugwajem), które przewidują możliwość przedłużenia pobytu
obywateli RP przebywających w wymienionych krajach, jak i obywateli ww. państw na
terytorium RP, o dodatkowe 90 dni. Warto wskazać, że art. 20 ust. 2 Konwencji
Wykonawczej Schengen umożliwia państwom członkowskim stosowanie tego typu
rozwiązań w umowach dwustronnych zawieranych z krajami trzecimi. Przepisy ustawy
z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach nie odnoszą się wprost do możliwości
przedłużenia okresu pobytu w ramach ruchu bezwizowego, regulując jedynie przesłanki
i tryb przedłużenia wizy Schengen i wizy krajowej. Ponadto cudzoziemiec
przebywający na terytorium RP na podstawie umowy międzynarodowej o zniesieniu
obowiązku wizowego lub jednostronnego zniesienia obowiązku wizowego, lub
cudzoziemiec wobec którego stosuje się częściowe lub całkowite zniesienie obowiązku
wizowego, zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r.
wymieniającym państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas
przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego
wymogu, jest obowiązany opuścić to terytorium przed upływem terminu
przewidzianego w umowie międzynarodowej, w jednostronnym zniesieniu obowiązku
wizowego lub w rozporządzeniu, chyba że posiada ważny dokument uprawniający do
pobytu na tym terytorium. W praktyce oznacza to, że obywatele krajów, z którymi
Polska jest związana umowami międzynarodowymi o ruchu bezwizowym
przewidującymi możliwość przedłużania okresu pobytu w ramach ruchu bezwizowego,
nie mogą przedłużyć swojego pobytu w Polsce. Projektowane w tym zakresie przepisy
45

przewidują możliwość przedłużenia przez wojewodę, w uzasadnionych przypadkach
okresu pobytu cudzoziemca przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na
podstawie umowy międzynarodowej o zniesieniu obowiązku wizowego lub
cudzoziemca, wobec którego stosuje się częściowe lub całkowite zniesienie obowiązku
wizowego, o kolejne 90 dni. Przedłużenie okresu pobytu w ramach ruchu bezwizowego
na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej będzie następowało poprzez zamieszczenie
w dokumencie podróży cudzoziemca odcisku stempla potwierdzającego przedłużenie
tego okresu pobytu o 90 dni. Wzór stempla określi minister właściwy do spraw
wewnętrznych, w drodze rozporządzenia.
W rozdziale 2 omawianego działu reguluje się postępowanie dotyczące zobowiązania
cudzoziemca nielegalnie przebywającego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do
powrotu, zgodnie z postanowieniami dyrektywy Parlamentu i Rady 2008/115/WE
z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie wspólnych norm i procedur stosowanych przez
państwa członkowskie w odniesieniu do powrotów nielegalnie przebywających
obywateli państw trzecich (Dz. Urz. UE L 348 z 24.12.2008, str. 98). Zaproponowane
regulacje stanowią całkowicie nowe rozwiązania. Przewidziane dotychczas decyzje
o wydaleniu cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz decyzje
o zobowiązaniu cudzoziemca do opuszczenia tego terytorium zostały w projekcie
zastąpione decyzją o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Wydalenie cudzoziemca
z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej będzie natomiast stanowiło czynność faktyczną
w postaci przymusowego wykonania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu.
Wspomniana dyrektywa ma zastosowanie do obywateli państw trzecich nielegalnie
przebywających na terytorium państwa członkowskiego, przy czym nielegalny pobyt
jest tu rozumiany szeroko – jako niespełnianie warunków wjazdu, pobytu lub
zamieszkania w państwie członkowskim. Przewidziane w projekcie podstawy prawne
wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu są w większości zbieżne
z obecnymi podstawami wydania decyzji o wydaleniu. Wśród nowych przesłanek
przewidziano sytuację, gdy cel i warunki pobytu cudzoziemca na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej są niezgodne z deklarowanymi oraz gdy jego dalszy pobyt
będzie stanowił zagrożenie zdrowia publicznego, co zostało potwierdzone badaniem
lekarskim, lub stosunków międzynarodowych innego państwa członkowskiego Unii
Europejskiej. Projektodawca zrezygnował natomiast z przewidzianej w obecnie
obowiązujących przepisach przesłanki wydalenia, zgodnie z którą decyzja o wydaleniu
46

była wydawana, jeżeli cudzoziemiec zakończył odbywanie kary pozbawienia wolności
orzeczonej w Rzeczypospolitej Polskiej za umyślne przestępstwo lub przestępstwo
skarbowe. Przesłanka wykonywania przez cudzoziemca pracy niezgodnie z ustawą
z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy została
zastąpiona następującą przesłanką: cudzoziemiec wykonuje lub wykonywał pracę bez
wymaganego zezwolenia na pracę lub zarejestrowanego w powiatowym urzędzie pracy
oświadczenia pracodawcy o zamiarze powierzenia mu wykonywania pracy, został
ukarany karą grzywny za nielegalne wykonywanie pracy lub podjął działalność
gospodarczą niezgodnie z przepisami obowiązującymi w tym zakresie na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej.
Ma to na celu ograniczenie możliwości wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca
do powrotu z uwagi na nielegalne wykonywanie pracy np. w sytuacji, gdy
cudzoziemiec nie wiedział, że wykonuje pracę nielegalnie, z uwagi na niedopełnienie
pewnych formalności przez pracodawcę.
Ponadto w projekcie ustawy przewidziano nowe uregulowanie prawne, zgodnie
z którym w postępowaniu w sprawie zobowiązania do powrotu cudzoziemca
posiadającego zezwolenie na pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela polskiego
lub zezwolenie na pobyt czasowy w celu połączenia z rodziną, jak również
cudzoziemca, do którego dołączył ten członek rodziny, bierze się pod uwagę okres
pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz istnienie więzi
kulturowych i społecznych z państwem pochodzenia.
Decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu nie będzie wydawana, poza obecnie
przewidzianymi przesłankami, także w sytuacji, gdy cudzoziemiec:
− posiada zezwolenie na pobyt czasowy udzielone z uwagi na konieczność
poszanowania prawa do życia rodzinnego w rozumieniu przepisów Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia
4 listopada 1950 r., lub konieczność poszanowania praw dziecka, określonych
w Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów
Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.,
− przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zaświadczenia
potwierdzającego istnienie domniemania, że jest on ofiarą handlu ludźmi
w rozumieniu art. 115 § 22 Kodeksu karnego.
47

Decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu nie będzie także wydawana, gdy
cudzoziemiec może zostać niezwłocznie przekazany do państwa trzeciego lub do innego
państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego
Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze
Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej na podstawie umowy o przekazywaniu
i przyjmowaniu osób, po uprzednim zatrzymaniu w związku z przekroczeniem granicy
wbrew przepisom lub gdy może on być niezwłocznie doprowadzony do granicy, jeżeli
został zatrzymany w strefie nadgranicznej bezpośrednio po nieumyślnym przekroczeniu
granicy wbrew przepisom.
Wprowadzono regulację, która pozwala skorzystać z możliwości stosowania wobec
uchodźców środków wydaleniowych w sytuacjach przewidzianych przez Konwencję
dotyczącą statusu uchodźców, sporządzoną w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz. U.
z 1991 r. Nr 119, poz. 515 i 516), tj. ze względu na bezpieczeństwo państwowe lub
porządek publiczny. Środki te można stosować również w stosunku do uchodźcy, co do
którego istnieją podstawy, aby uznać go za groźnego dla bezpieczeństwa państwa,
w którym się on znajduje, lub w stosunku do uchodźcy, który będąc skazanym
prawomocnym wyrokiem za szczególnie poważne zbrodnie, stanowi zagrożenie
bezpieczeństwa społeczeństwa tego państwa. Proponowane rozwiązanie jest zgodne
z art. 32 ust. 1 oraz art. 33 ust. 2 Konwencji Genewskiej. Postępowanie w sprawie
zobowiązania cudzoziemca do powrotu będzie podlegało zawieszeniu w przypadku
wszczęcia postępowania w sprawie: nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy lub
w przypadku gdy cudzoziemcowi udzielono zgody na pobyt czasowy dla ofiar handlu
ludźmi. Obecnie obowiązujące przepisy nie przewidują takiego rozwiązania.
Decyzja o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu będzie wydawana z urzędu lub na
wniosek, przez komendanta oddziału Straży Granicznej lub komendanta placówki
Straży Granicznej. Zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym decyzja
o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest wydawana przez wojewodę,
natomiast decyzja o zobowiązaniu do opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
– przez komendanta wojewódzkiego Policji, komendanta powiatowego (miejskiego)
Policji, komendanta oddziału Straży Granicznej lub komendanta placówki Straży
Granicznej. Przekazanie uprawnień do wydawania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca
do powrotu wyłącznie organom Straży Granicznej ma na celu likwidację podziału
kompetencji do orzekania w tej samej sprawie, tj. zobowiązania cudzoziemca do
48

powrotu, pomiędzy różne organy (wojewoda, komendant wojewódzki Policji,
komendant powiatowy (miejski) Policji). Wprowadzenie przedmiotowych uregulowań
ma dodatkowo na celu uproszczenie procedur, przyśpieszenie postępowania
i ujednolicenie orzecznictwa w sprawach zobowiązania cudzoziemca do powrotu.
Proponowane rozwiązania mają również na celu poprawę efektywności działań Straży
Granicznej, ponieważ jeden organ będzie orzekał o zobowiązaniu cudzoziemca do
powrotu oraz o ewentualnym wykonaniu wspomnianej wyżej decyzji. Ponadto
proponowana zmiana w znacznym stopniu odciąży wojewodę.
Projektowane przepisy stanowią, że w decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu
będzie określany termin dobrowolnego powrotu, wynoszący zasadniczo od 15 do
30 dni, liczony od dnia doręczenia decyzji. Zgodnie z pierwotną propozycją termin
dobrowolnego powrotu miał wynosić od 7 do 30 dni. Wydłużenie terminów było
wynikiem konsultacji społecznych i celem tego wydłużenia było umożliwienie
cudzoziemcom skorzystania w tym okresie ze środków zaskarżenia. Zmiana terminu
dobrowolnego powrotu nie wywoła skutków dla budżetu państwa, ponieważ decyzje
o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu z określonym terminem są decyzjami, które
cudzoziemiec sam, na własny koszt wykonuje.
Projektowane przepisy regulują przypadek, gdy cudzoziemiec przekroczy lub będzie
usiłował przekroczyć granicę niezgodnie z przepisami w okresie po wydaniu mu decyzji
o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, a przed upływem terminu dobrowolnego
powrotu. Wówczas termin dobrowolnego powrotu określony w decyzji o zobowiązaniu
cudzoziemca do powrotu będzie wygasał z mocy prawa. Ustawodawca, wprowadzając
przedmiotowy przepis, uregulował w szczególności przypadki, w których cudzoziemiec
wykorzystując brak kontroli granicznej na granicy wewnętrznej przekroczy lub będzie
usiłował przekroczyć granicę niezgodnie z przepisami. Dodatkowo uregulowania te
mają na celu uniknięcie biurokracji związanej ze zmianą, w omawianym przypadku,
decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu w zakresie określenia terminu
dobrowolnego powrotu. W przypadku wygaśnięcia z mocy prawa terminu określonego
w decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu, decyzja ta otrzyma status decyzji
bez określenia terminu dobrowolnego powrotu. Wówczas decyzja podlegać będzie
przymusowemu wykonaniu.
W celu wdrożenia art. 7 ust. 2 dyrektywy Parlamentu i Rady 2008/115/WE
projektowane przepisy określają przypadki, w których termin dobrowolnego powrotu
49