Senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o usługach płatniczych

3.3.4. Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż projekt
nie spełnia jednej z wynikających z orzecznictwa TSUE przesłanek
dopuszczalności wprowadzenia ograniczenia swobody świadczenia usług oraz
swobody przedsiębiorczości – nie jest odpowiednim środkiem dla osiągnięcia
celu w postaci ochrony konsumentów W związku z tym projekt narusza art. 49
TfUE oraz art. 56 TfUE.

3.4. Wprowadzane na mocy projektowanych art. 34a-34c u.u.p. klauzule
abuzywne należy ocenić w odniesieniu do zakazu ograniczeń swobody
przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług, które mają
niedyskryminacyjny charakter. Wykładnia przesłanek dopuszczających
wprowadzanie tego typu ograniczeń została przedstawiona w punkcie 3.3.
niniejszej opinii. Na wstępie należy się jednak odnieść do oceny tego, czy
wprowadzenie takich klauzul będzie skutkowało ograniczeniem wskazanych
wyżej swobód traktatowych.

W wyroku TSUE z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie C-565/08
stwierdzono, iż pod pojęciem ograniczenia należy rozumieć przepisy
przyjmowane przez państwo członkowskie, które choć jednakowo stosowane,
mają wpływ na dostęp przedsiębiorstw z innych państw członkowskich
do rynku. W omawianym rozstrzygnięciu Trybunał oceniał zgodność z prawem
UE przepisów regulujących wysokość maksymalnych stawek adwokackich we
Włoszech. Przedmiotowe regulacje były wiążące dla stron, o ile wcześniej nie
uzgodniły one wynagrodzenia adwokata w drodze porozumienia. Ponadto,
w pewnych przypadkach, przepisy ustawowe dopuszczały odstępstwa
od wspomnianych stawek, pozwalając na podniesienie wysokości honorariów
adwokackich do podwójnych albo poczwórnych stawek maksymalnych.
Rozstrzygając powyższą sprawę, TSUE stwierdził, iż uregulowania państwa
członkowskiego nie stanowią ograniczenia w rozumieniu traktatu tylko z tej
przyczyny, że inne państwa członkowskie stosują do podmiotów świadczących
podobne usługi, mających swe przedsiębiorstwa na ich terytorium zasady mniej
rygorystyczne bądź bardziej interesujące z gospodarczego punktu widzenia.
Ograniczeniem nie jest sam fakt, iż celem obliczenia honorariów za usługi,
adwokaci z innych państw członkowskich muszą dostosować się do zasad
obowiązujących we Włoszech. Przez ograniczenie należałoby rozumieć
sytuację, w której adwokaci są pozbawienia możliwości przenikania na rynek
państwa członkowskiego w warunkach skutecznej i normalnej konkurencji.
Biorąc pod uwagę wskazane przepisy prawa włoskiego, w opinii TSUE taki
system wynagradzania adwokatów charakteryzowała elastyczność. W sprawach
o szczególnej wadze, złożoności czy trudności adwokaci mogli uzyskać
podwyższenie honorariów do dwukrotności stawek maksymalnych,
stosowanych w braku umowy, lub do poczwórnej wysokości tych stawek

31 Wyrok TSUE z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie C-565/08 Komisja Europejska przeciwko Republice
Włoskiej.

12
w sprawach o wyjątkowym znaczeniu, lub nawet ponad to, w przypadku
oczywistej dysproporcji, w
świetle okoliczności danej sprawy, pomiędzy
usługami adwokata a
przewidzianymi maksymalnymi stawkami. W
wielu
sytuacjach adwokaci mogli również zawrzeć specjalną umowę ze swymi
klientami celem ustalenia wysokości honorariów. Trybunał nie stwierdził w
omawianej sprawie ograniczenia swobody przedsiębiorczości ani swobody
świadczenia usług.

W analizowanych przypadkach, istotnym dla dokonania kwalifikacji
przepisów jest określenie możliwości wyłączenia ich stosowania pomiędzy
stronami umowy, a po drugie wskazanie charakteru tych regulacji. W punkcie
1.2. wskazano, iż zgodnie z art. 33 u.u.p. w umowach między akceptantem, a
agentem rozliczeniowym, strony mogą wyłączyć zastosowanie przepisów
zawartych w projektowanym art. 34a oraz 34c u.u.p. Wskazane w
wymienionych przepisach normy znajdą bezwzględne zastosowanie w umowach
pomiędzy organizacjami kartowymi oraz agentami rozliczeniowymi. W tym
przypadku umieszczenie w umowie postanowień sprzecznych z przytoczonymi
przepisami będzie skutkowało nieważnością takich postanowień umownych.
Ponadto, agent rozliczeniowy oraz organizacje kartowe będą również
zobowiązani do przestrzegania klauzuli zawartej w projektowanym art. 34b
u.u.p., pod rygorem nieważności tej części umowy, która zawiera elementy
sprzeczne ze wskazanym przepisem. Jednakże ustawowy zakaz umieszczania w
umowach zawieranych między organizacjami kartowymi a agentami
rozliczeniowymi pewnych postanowień odnoszących się do relacji między
agentami rozliczeniowymi a akceptantami w praktyce nie wyłączy możliwości
umieszczania w umowach między tymi ostatnimi podmiotami takich
postanowień. Tak jak już wskazano, wynika to z art. 33 u.u.p., który pozwala
stronom na wyłączenie niektórych przepisów ustawowych – uwaga ta dotyczy
wyłączenia projektowanego art. 34a oraz 34c u.u.p. Tymczasem zakres
podmiotowy projektowanego art. 34b u.u.p. odnosi się tylko do agentów
rozliczeniowych oraz organizacji kartowych. Zgodnie bowiem z tym przepisem
nieważne są postanowienia umowne zobowiązujące agenta rozliczeniowego do
stosowania w umowach z akceptantami postanowień uniemożliwiających
akceptantowi przyjmowanie zapłaty wyłącznie wybranymi kartami płatniczymi
wydanymi w ramach umowy z daną organizacją kartową, lub takie prawo
ograniczających. Wykładnia tego przepisu prowadzi jednak do wniosku, że
agenci rozliczeniowi będą mogli zawierać z akceptantami umowy, na mocy
których ci ostatni zostaną zobowiązani do nieprzyjmowania zapłaty wyłącznie
wybranymi kartami płatniczymi.
Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w świetle
wyroku TSUE sprawie C-565/08 przepisy zawarte w projektowanych art. 34a
oraz 34b u.u.p. nie stanowią ograniczeń w zakresie swobody usług oraz
swobody przedsiębiorczości.


13
3.5. Projekt ustawy nie jest objęty zakresem normowania dyrektywy
2006/123/WE. Artykuł 2 dyrektywy 2006/123/WE wyłącza z zakresu jej
stosowania m.in. usługi wymienione w załączniku I do dyrektywy 2006/48/WE
Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie
podejmowania i prowadzenia działalności przez instytucje kredytowe (Dz. Urz.
UE L 177 z 30.6.2006 r., s. 1, ze zm.), w tym usługi płatnicze objęte definicją
art. 4 ust. 3 dyrektywy 2007/64/WE. W konsekwencji, do projektu ustawy nie
ma zastosowania zawarte w art. 15 ust. 2 lit. g dyrektywy 2006/123/WE
ograniczenie co do określania minimalnej lub maksymalnej taryfy, do których
usługodawca musi się stosować.

3.6. Przepisy dyrektywy 2007/64/WE oraz dyrektywy 2011/83/UE
odnoszą się do projektu ustawy w zakresie, w jakim reguluje on pobieranie
opłaty surcharge (projektowany art. 52 ust. 4a-4e oraz ust. 5 u.u.p.). Zgodnie z
art. 52 ust. 3 dyrektywy 2007/64/WE dostawca usług płatniczych nie
uniemożliwia odbiorcy żądania od płatnika opłaty lub oferowania mu zniżki za
korzystanie z danego instrumentu płatniczego. Państwa członkowskie mogą
jednak zabronić pobierania opłat lub ograniczyć to prawo, biorąc pod uwagę
potrzebę pobudzania konkurencji i propagowania korzystania z wydajnych
instrumentów płatniczych. Według art. 19 dyrektywy 2011/83/UE państwa
członkowskie zakazują przedsiębiorcom pobierania od konsumentów, w
związku ze stosowaniem określonych sposobów płatności, opłat, które są
wyższe od kosztów poniesionych przez przedsiębiorców w związku z
korzystaniem z tych sposobów.


W projektowanym art. 52 ust. 4a u.u.p. przewidziano zakaz pobierania opłat
od płatnika z tytułu użycia karty debetowej. Według uzasadnienia projektu,
zakaz opłat związanych z płatnościami za pomocą wskazanego instrumentu
płatniczego wynika z faktu, iż „jedynie karta debetowa może pełnić funkcję
instrumentu, który efektywnie będzie służył rozwojowi obrotu
bezgotówkowego. Wynika to m.in. stąd, iż instrument ten nie wiąże się z
ryzykami, a więc i kosztami, związanymi z innymi typami kart płatniczych (w
szczególności z kartami kredytowymi). Dlatego też konieczne jest
wprowadzenie rozwiązań, które będą gwarantowały powszechną akceptację kart
debetowych w punktach handlowo-usługowych.” Wyłączenie możliwości
pobierania opłaty typu surcharge jest czynnikiem wpływającym pozytywnie na
zakres korzystania z danego rodzaju instrumentu płatniczego, a zatem należy
uznać projektowany art. 52 ust. 4a u.u.p za zgodny z art. 52 ust. 3 dyrektywy
2007/64/WE.
Zgodnie z projektowanym art. 52 ust. 4b w związku z ust. 4d u.u.p.
pobieranie opłat typu surcharge jest dopuszczalne wobec płatności przy użyciu
kart płatniczych innych niż debetowa, jednak wysokość opłat nie może
przekroczyć kosztów płatności ponoszonych przez akceptanta na rzecz agenta

14
rozliczeniowego. Przepis ten zmierza do ograniczenia wysokości pobieranych
od płatnika opłat, a przy tym zapewnia jednocześnie, iż akceptant nie będzie
musiał ponosić dodatkowych kosztów związanych z dokonaniem transakcji
płatniczej. Ograniczenie wysokości takich opłat, przy jednoczesnym
zabezpieczeniu akceptantów przed ponoszeniem dodatkowych kosztów
prowadzenia działalności gospodarczej realizuje przesłanki art. 52 ust. 3
dyrektywy 2007/64/WE. Przepis ten jest również zgodny z art. 19 dyrektywy
2011/83/UE.
Również dopuszczenie możliwości pobierania opłaty surcharge w przypadku
płatności przy użyciu karty płatniczej (w tym debetowej), stanowiących dochód
budżetu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, ograniczonej do
wysokości kosztów płatności ponoszonych przez akceptanta na rzecz agenta
rozliczeniowego (art. 52 ust. 4c w związku z art. 52 ust. 4d projektu) jest zgodne
z art. 52 ust. 3 dyrektywy 2007/64/WE oraz z art. 19 dyrektywy 2011/83/UE.
Przy czym należy dodać, iż art. 52 ust. 5 projektu upoważniający ministra
właściwego do spraw finansów publicznych do określenia w drodze
rozporządzenia szczegółowych warunków pobierania opłat z tytułu płatności
przy użyciu należności o charakterze publicznoprawnym nie jest sprzeczny z
przepisami dyrektywy 2007/64/WE. Odrębnej ocenie w sprawie zgodności z
prawem UE należałoby również poddać przepisy wskazanego rozporządzenia.

3.7. Projektowany art. 34c u.u.p. zawiera stwierdzenie, iż postanowienia
umowne uniemożliwiające akceptantowi promowanie określonych form
płatności, w tym oferowanie zniżki, należy uznać za nieważne. Właściwym
wzorcem kontroli będzie dla tej regulacji art. 52 ust. 3 dyrektywy 2007/64/WE.
Zgodnie z tym przepisem dostawca usług płatniczych nie uniemożliwia
odbiorcy żądania od płatnika opłaty lub oferowania mu zniżki za korzystanie z
danego instrumentu płatniczego. Przy czym państwa członkowskie mogą
zabronić pobierania opłat lub ograniczyć to prawo, biorąc pod uwagę potrzebę
pobudzania konkurencji i propagowania korzystania z wydajnych instrumentów
płatniczych. Warto w tym miejscu zwrócić uwagę na zakresy przedmiotowe obu
analizowanych przepisów. Projektowany art. 34c u.u.p. odnosi się do
promowania określonych form płatności, w tym oferowania zniżki. Zakres art.
52 ust. 3 dyrektywy 2007/64/WE ma charakter węższy, dotyczy bowiem tylko
oferowania przez odbiorcę (akceptanta) zniżek dla płatnika za korzystanie z
określonego instrumentu płatniczego. Drugą istotną kwestią jest ocena obu
regulacji, zmierzająca do określenia czy mają one charakter bezwzględnie
wiążący czy też ich stosowanie może zostać w przewidziany prawem sposób
uchylone. Wykładnia art. 52 ust. 3 dyrektywy 2007/64/WE prowadzi do
wniosku, że dokonując transpozycji tego aktu państwa członkowskie muszą
umieścić w swoich krajowych regulacjach bezwzględne prawo oferowania przez
odbiorców zniżki płatnikom. Tymczasem, zgodnie projektowanym art. 34c

32 A. Zalcewicz, op.cit., s. 14.

15
u.u.p. w związku z art. 33 u.u.p., promowanie określonych form płatności, w
tym oferowanie zniżki jest dopuszczalne, chyba że taka możliwość zostanie
wyłączona w drodze porozumienia między dostawcą usług płatniczych oraz ich
użytkownikiem niebędącym konsumentem. W związku z tym, regulacja zawarta
w projektowanym art. 34c u.u.p. jest sprzeczna z art. 52 ust. 3 dyrektywy
2007/64/WE w zakresie w jakim umożliwia wyłączenie oferowania przez
akceptanta zniżek wobec płatnika związanych z dokonywaniem przez tego
ostatniego płatności przy użyciu określonego instrumentu płatniczego.


4. Konkluzja
Przedmiot senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o usługach
płatniczych jest objęty prawem Unii Europejskiej.
Wprowadzając maksymalną wysokość opłaty interchange (projektowany
art. 38a ust. 1-3 u.u.p.) projekt może stanowić ograniczenie swobody
przedsiębiorczości (art. 49 TfUE) oraz swobody świadczenia usług (art. 56
TfUE) o charakterze niedyskryminacyjnym. Projekt może bowiem ograniczyć
bądź uczynić mniej atrakcyjnym świadczenie usług płatniczych przez
organizacje kartowe pochodzące z innych państw członkowskich niż Polska. W
tym zakresie projekt nie jest odpowiednim środkiem dla osiągnięcia celu w
postaci ochrony konsumentów. Nie realizuje on zatem jednej z wynikających z
orzecznictwa TSUE przesłanek dopuszczalności wprowadzenia ograniczenia
swobody świadczenia usług oraz swobody przedsiębiorczości. W takim zakresie
projekt narusza art. 49 TfUE oraz art. 56 TfUE.
Projekt narusza art. 52 ust. 3 dyrektywy 2007/64/WE w zakresie, w jakim
umożliwia wyłączenie możliwości oferowania przez akceptanta zniżek wobec
płatnika w związku z korzystaniem z instrumentów płatniczych (projektowany
art. 34c u.u.p.).

Autor:











Konrad
Kuszel

Biuro Analiz Sejmowych

Akceptował:
Dyrektor

Biura Analiz Sejmowych


Zbigniew
Wrona


Deskryptory bazy REX: Unia Europejska, usługi płatnicze.

16