Poselski projekt ustawy o zmianie ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia

Projektodawcy w art. 3 ust. 3 ustawy zamierzają dodać pkt 11a i 11b,
definiujące pojęcie syntetycznych substancji słodzących oraz kwasów
tłuszczowych trans.
Projekt ustawy ma wejść w życie po upływie 60 dni od dnia ogłoszenia.


2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii objętej projektem
W kontekście proponowanych zmian należy zwrócić uwagę na
następujące postanowienia prawa Unii Europejskiej:
a) przepisy Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej
dotyczące swobodnego przepływu towarów

Zgodnie z art. 34 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE),
ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku
równoważnym są zakazane między państwami członkowskimi.
Ograniczenia
ilościowe zostały zdefiniowane przez Trybunał
Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich (obecnie: Unii Europejskiej – dalej
jako: TS) jako środki prowadzące do całkowitego lub częściowego – zależnie
od okoliczności – zakłócenia importu, eksportu lub tranzytu towarów (w handlu
wewnątrzwspólnotowym). Natomiast środki o podobnym skutku do ograniczeń
ilościowych zostały zdefiniowane jako wszelkie regulacje prawne wydawane
przez państwa, które mogą naruszać bezpośrednio lub pośrednio, rzeczywiście
lub potencjalnie handel wewnątrzwspólnotowy (przy czym nie jest konieczna
dyskryminacja towarów importowanych w stosunku do towarów krajowych, by
środki te były objęte zakazem z art. 34 TfUE).
W wyroku w sprawie Cassis de Dijon Trybunał Sprawiedliwości
sformułował zasadę wzajemnego uznawania standardów przez państwa
członkowskie. Zgodnie z tą zasadą, każdy towar legalnie wytwarzany w
państwie członkowskim powinien być dopuszczony do swobodnego obrotu we
wszystkich pozostałych państwach członkowskich. Zatem, co do zasady,
produkt legalnie wprowadzony do obrotu przynajmniej w jednym państwie
członkowskim powinien być bez żadnych dodatkowych formalności
dopuszczony do obrotu w pozostałych państwach Unii Europejskiej.
Prawo Unii Europejskiej dopuszcza jednak pewne wyjątki w tym
zakresie. TfUE przewiduje możliwość wprowadzenia przez państwa
członkowskie jednostronnie pewnych ograniczeń wwozu towarów. Jako wyjątek
od zasady swobodnego przepływu towarów ograniczenia te są możliwe tylko ze
względu na interes publiczny wyraźnie określony w art. 36 TfUE, zgodnie z

1 Dawny art. 28 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości
(TS) dotyczące art. 28 TWE ma zastosowanie również do art. 34 TfUE.
2 Wyrok TS w sprawie C-2/73 Geddo przeciwko Ente Nazionale Risi.
3 Wyrok TS w sprawie C-8/74 Procureur du Roi przeciwko Dassonville.
4 Wyrok TS w sprawie C-120/78 Rewe-Zentrale AG przeciwko Bundesmonopolverwaltung für Branntwein.

2
którym postanowienia art. 34 i 35 nie stanowią przeszkody w stosowaniu
zakazów lub ograniczeń przywozowych, wywozowych lub tranzytowych,
uzasadnionych m.in. względami ochrony zdrowia i życia ludzi. Zakazy te i
ograniczenia nie powinny jednak stanowić środka arbitralnej dyskryminacji ani
ukrytych ograniczeń w handlu między państwami członkowskimi.
Dopuszczalność ograniczeń wprowadzanych przez państwa
członkowskie, z powołaniem się na art. 36 TfUE, jest przez Trybunał
Sprawiedliwości interpretowana restryktywnie. O zastosowaniu środków
dopuszczalnych na podstawie art. 36 TfUE decydują poszczególne państwa.
Dlatego też środki te mogą się od siebie znacznie różnić. Każdorazowo jednak
wprowadzenie ograniczeń w przepływie towarów może być poddane kontroli
Trybunału Sprawiedliwości z punktu widzenia dwóch aspektów: ewentualnej
ukrytej, arbitralnej dyskryminacji oraz proporcjonalności, konieczności i

niezbędności. W pierwszym przypadku chodzi o to, by środki podejmowane
przy powołaniu się na art. 36 TfUE nie stanowiły ukrytych przeszkód w handlu
pomiędzy państwami członkowskimi, tzn. by w rzeczywistości nie służyły
celom innym niż te, dla których zostały ustanowione. Testem na brak
dyskryminacji towarów innych niż krajowe jest zawsze kontrola, czy podobne
środki są stosowane także w odniesieniu do podobnych produktów krajowych.
W drugim przypadku chodzi o ustalenie, czy działania państwa nie idą dalej niż
jest to konieczne do zapewnienia osiągnięcia zamierzonego,
usprawiedliwionego celu. Ciężar dowodu w odniesieniu do obu kwestii
spoczywa zawsze na państwie członkowskim stosującym dany środek.
Przewidziane w art. 36 TfUE wyjątki od zasady swobodnego przepływu
towarów nie są wszystkimi wyjątkami dopuszczanymi na gruncie prawa Unii
Europejskiej. W przywołanym już wyroku w sprawie Cassis de Dijon, Trybunał
Sprawiedliwości (poza zasadą wzajemnego uznawania reguł prawnych)
sformułował zasadę tzw. wymogów koniecznych. Trybunał uznał istnienie
pewnych wyjątków pozwalających usprawiedliwić stosowanie niektórych
środków o podobnym skutku do ograniczeń ilościowych ze względu na ich cel
(np. efektywność nadzoru fiskalnego, uczciwość transakcji handlowych,
ochrona konsumenta; w kolejnych wyrokach dodano jeszcze np. ochronę
warunków pracy).
Według tej zasady, każde państwo może wprowadzić pewne ograniczenia
swobody obrotu towarowego, powołując się na ważny i uzasadniony interes
publiczny. Katalog istotnych względów interesu publicznego uzasadniających
odstępstwa od zasady swobodnego przepływu towarów nie jest zamknięty,
jednak każdorazowo należy liczyć się z sądową kontrolą wprowadzanych
ograniczeń. Wprawdzie Trybunał Sprawiedliwości rozszerzył katalog wyjątków
wymienionych w orzeczeniu w sprawie Cassis de Dijon, niemniej podchodzi do
tej sprawy bardzo restryktywnie. Należy pamiętać, że nawet jeżeli Trybunał
uzna za usprawiedliwione powoływanie się przez państwo członkowskie na
jakiś ważny interes publiczny, to bada jeszcze zgodność z zasadą

3
proporcjonalności. Wprowadzane przez państwa członkowskie ograniczenia w
swobodzie przepływu towarów nie mogą bowiem prowadzić do naruszenia
zasad proporcjonalności, konieczności i niezbędności.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, w
braku wspólnotowych reguł harmonizujących sprzedaż danego towaru, regulacja
ta pozostaje domeną państw członkowskich. Nie oznacza to jednak pełnej
swobody działania. Należy brać pod uwagę zasadę swobodnego przepływu
towarów jako fundament funkcjonowania UE. Ograniczenia tej swobody muszą
mieć charakter wyjątkowy i są możliwe jedynie w celu dopełnienia
podstawowych wymogów. Ograniczenia nie mogą być arbitralne i przed ich
wprowadzeniem zawsze należy się zastanowić, czy zamierzonego celu nie
można osiągnąć innymi metodami, mniej ingerującymi w swobodę handlu.

b) przepisy TfUE dotyczące swobody przedsiębiorczości oraz
swobody świadczenia usług
Zgodnie z art. 49 TfUE, ograniczenia swobody przedsiębiorczości
obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa
członkowskiego są zakazane w ramach postanowień określonych w TfUE.
Swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie
działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i
zarządzanie przedsiębiorstwami. Zgodnie z art. 52 TfUE, postanowienia
rozdziału oraz środki podjęte na ich podstawie nie przesądzają o zastosowaniu
przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych przewidujących
szczególne traktowanie cudzoziemców, uzasadnione względami porządku
publicznego, bezpieczeństwa publicznego lub zdrowia publicznego.
Odnośnie do świadczenia usług, zgodnie z art. 56 TfUE, ograniczenia w
swobodnym świadczeniu usług wewnątrz Unii są zakazane w odniesieniu do
obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie
członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia. Pojęcie „usługi”
zdefiniowane jest w art. 57 TfUE jako świadczenie wykonywane zwykle za
wynagrodzenie w zakresie, w jakim nie jest objęte postanowieniami o
swobodnym przepływie towarów, kapitału i osób. Usługi obejmują zwłaszcza
działalność o charakterze przemysłowym, handlowym, działalność
rzemieślniczą czy wykonywanie wolnych zawodów. Wyżej przytoczony art. 52
TfUE ma zastosowanie również wobec swobody świadczenia usług.
W przypadku ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody
świadczenia usług na mocy art. 52 TfUE należy wskazać, że istnieje
domniemanie, że takie ograniczenie jest nielegalne. Ciężar dowodu legalności
ograniczenia swobody (uzasadnienia tego ograniczenia) spoczywa na podmiocie
ograniczającym (najczęściej państwie członkowskim). Podobnie jak w
przypadku swobodnego przepływu towarów, uzasadnienie ograniczenia swobód

4
dopuszczalne jest przez powołanie się zarówno na regulacje zawarte w TfUE,
jak i na względy niewymienione wprost w prawie stanowionym, a przyjęte w
orzecznictwie TS.
Jeżeli chodzi o uzasadnienie ograniczenia swobód wynikające z
konieczności ochrony zdrowia publicznego, należy wskazać, że samo pojęcie
nie zostało zdefiniowane w prawie stanowionym UE. Ochrona zdrowia
publicznego może wiązać się np. z koniecznością wprowadzenia zakazu
prowadzenia działalności określonego rodzaju (np. produkcji narkotyków).
Dyrektywa 2004/38/WE, w art. 29 dotyczącym zdrowia publicznego, dotyka
wyłącznie niektórych problemów i określa potencjalne choroby epidemiczne czy
zakaźne, które mogą stanowić uzasadnienie dla wprowadzonego ograniczenia.
Analiza sformułowań dyrektywy prowadzi jednak do wniosku, że zagrożenie
zdrowia musi godzić w podstawowy interes publiczny. Ponadto konieczne jest,
by zagrożenie zdrowia publicznego było rzeczywiste, bezpośrednie i
wystarczająco poważne dla podstawowego interesu publicznego. Ograniczeń nie
powinno bowiem uzasadniać zagrożenie jedynie potencjalne i odległe.
Zastosowany środek powinien ponadto spełniać wymogi proporcjonalności.

c) rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i
Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania
prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa
ywności oraz ustanawiające procedury w zakresie bezpieczeństwa
żywności
Zgodnie z art. 1 ust 1 wymienionego aktu, rozporządzenie tworzy
podstawy do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzkiego i
interesów konsumentów związanych z żywnością. Dla tego celu ustanawia
ogólne zasady regulujące sprawy żywności i pasz w ogólności, a
bezpieczeństwo żywności i pasz w szczególności, na poziomie Wspólnoty
(obecnie Unii) i krajowym.
W art. 14 ust. 1 rozporządzenia stwierdza się wyraźnie, że żaden
niebezpieczny środek spożywczy nie może być wprowadzany na rynek. Zgodnie
z art. 14 ust. 2, środek spożywczy jest uznawany za niebezpieczny, jeżeli uważa
się, że: a) jest szkodliwy dla zdrowia, b) nie nadaje się do spożycia przez ludzi.
Należy jednak dodać, że w art. 14 ust. 8 wyraźnie stwierdzono również, że
zgodność żywności ze szczegółowymi przepisami mającymi do niego
zastosowanie nie powinna powstrzymać właściwych władz przed podjęciem
stosownych środków w celu nałożenia ograniczeń dotyczących wprowadzenia

5 Dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa
obywateli Unii i
członków
ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i
pobytu na terytorium
Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG,
68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG,
Dz. Urz. L Dz.U. L 158 z 30.4.2004, s. 77.
6 Dz. Urz. L 31, 1.2.2002, s. 1 ze zm., dalej jako: rozporządzenie nr 178/2002.

5
jej na rynek lub zażądania wycofania go z rynku, jeśli istnieją podstawy, aby
podejrzewać, że pomimo takiej zgodności, ten środek spożywczy jest
niebezpieczny.

d) rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr
1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności
Rozporządzenie ustanawia zasady dotyczące dodatków do żywności
stosowanych w środkach spożywczych w celu zapewnienia efektywnego
funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz wysokiego poziomu ochrony
zdrowia ludzi oraz wysokiego poziomu ochrony konsumentów, w tym ochrony
interesów konsumentów i sprawiedliwych praktyk w handlu żywnością, z
uwzględnieniem – w odpowiednich przypadkach – ochrony środowiska.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 lit. a rozporządzenia 1333/2008, pod pojęciem
dodatku do żywności rozumie się każdą substancję, która w normalnych
warunkach ani nie jest spożywana sama jako żywność, ani nie jest stosowana
jako charakterystyczny składnik żywności, bez względu na swoją ewentualną
wartość odżywczą, której celowe dodanie, ze względów technologicznych, do
żywności w trakcie jej produkcji, przetwarzania, przygotowywania, obróbki,
pakowania, przewozu lub przechowywania powoduje, lub można spodziewać
się zasadnie, że powoduje, iż substancja ta lub jej produkty pochodne stają się
bezpośrednio lub pośrednio składnikiem tej żywności. Z kolei w art. 3 ust. 2 lit.
g rozporządzenia 1333/2008 zdefiniowano słodziki stołowe jako preparaty
dozwolonych substancji słodzących, które mogą zawierać inne dodatki do
żywności lub składniki żywności oraz które są przeznaczone do sprzedaży
konsumentowi końcowemu jako substytut cukrów.
W art. 2 ust. 4 lit. b rozporządzenia 1333/2008 wyraźnie wskazuje się, że
stosuje się je bez uszczerbku dla jakichkolwiek unijnych zasad szczególnych
dotyczących stosowania dodatków do żywności do celów innych niż cele objęte
niniejszym rozporządzeniem.
W załączniku II do rozporządzenia 1333/2008 ustanowiono wykaz
dozwolonych dodatków do żywności, w tym w części B w punkcie 2 –
substancje słodzące: E 420, E 421, E 950, E 951, E 952, E 953, E 954, E 955, E
957, E 959, E 960, E 961, E 962, E 965, E 966, E 967 oraz E 968. Zgodnie z art.
4 ust. 1 rozporządzenia, tylko dodatki do żywności uwzględnione w załączniku
II mogą być wprowadzane jako takie do obrotu i stosowane w środkach
spożywczych na warunkach określonych w tym rozporządzeniu. W art. 7
określono szczególne wymogi dotyczące umieszczenia kolejnych substancji w
wykazie substancji słodzących.


7 Dz. Urz. L 354, 31.12.2008, s. 16, ze zm., dalej jako: rozporządzenie 1333/2008

6