Rządowy projekt ustawy o emeryturach kapitałowych

zawierającym delegację do wydania rozporządzeń powinny być uregulowane
ustawowo.
Rada Nadzorcza Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zauważyła, że przedłożony
projekt ustawy o zasadach wypłat emerytur kapitałowych zawiera nową, znacznie
zmienioną wersję regulacji dotyczącej zasad nabywania i wypłat emerytur uzyska-
nych za środki finansowe gromadzone przez ubezpieczonych w otwartych fundu-
szach emerytalnych. Najtrudniejszy problem, jaki stał przez projektodawcami, do-
tyczył dostosowania zasad wypłaty świadczeń do występującego w polskim prawie
emerytalnym zróżnicowania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn. Obecny pro-
jekt wprowadza nowe rozwiązanie tego problemu, ustalając, że wiek nabycia pra-
wa do dożywotniej emerytury kapitałowej z zakładu emerytalnego będzie dla ko-
biet i mężczyzn równy i będzie wynosił 65 lat. Przed osiągnięciem tego wieku
osoba uprawniona do emerytury miałaby pobierać ze środków zgromadzonych w
otwartych funduszach emerytalnych wypłatę programowaną, nazwaną emeryturą
okresową.
W ocenie RN ZUS ta kluczowa propozycja nowego projektu rozwiązuje najpo-
ważniejsze mankamenty wcześniejszych projektów. Przy takiej regulacji znacznie
efektywniejsze jest zastosowanie wspólnych dla obu płci tablic długości dalszego
trwania życia. Przy innym dla obu płci wieku wykupu emerytury dożywotniej za-
stosowanie jednolitych tablic nie eliminowałoby ryzyka dyskryminacji kobiet. Ko-
biety byłyby bowiem „rozpoznawane” przez zakłady emerytalne wśród wszystkich
ubezpieczonych po dacie urodzenia. Oferta świadczeń dla emerytów mających
mniej niż 65 lat miałaby wtedy dodatkowo wliczone ryzyko dłuższego niż prze-
ciętnie okresu pobierania świadczenia, przez co świadczenie byłoby odpowiednio
niższe. Nowa regulacja sprawia więc, że ujednolicone tablice będą rzeczywiście
czynnikiem wyrównującym wysokość emerytur kobiet i mężczyzn przy jednocze-
snym zminimalizowaniu kosztów takiego wyrównania dla całego systemu. Jedno-
cześnie przyjęte rozwiązania w zakresie rodzajów świadczeń rozwiązują inny pro-
blem. Odsuwa się bowiem o 5 lat konieczność rozpoczęcia działania rynku
zakładów emerytalnych. Odsunięcie rozpoczęcia działania zakładów było, jak się
wydaje, koniecznością, ponieważ szanse na ich uruchomienie do dnia 1 stycznia
2009 r. są już znikome. Przyjęte rozwiązanie nie tylko umożliwi rozpoczęcie dzia-
łania zakładów emerytalnych na czas, ale także zmniejszy ryzyko braku chętnych
50
do otwarcia tych zakładów w pierwszych latach działania rynku. Należy podkre-
ślić, że pierwsze lata funkcjonowania zakładów oznaczają dla nich głównie inwe-
stycje i poważne koszty. Konsekwencją przyjętych rozwiązań w zakresie świad-
czeń będzie to, że w roku pierwszych wypłat emerytur dożywotnich, którym
według obecnych propozycji ma być rok 2014, skumuluje się większa liczba klien-
tów zakładów emerytalnych (sześć pierwszych roczników kobiet i pierwszy rocz-
nik mężczyzn), co będzie czynnikiem poprawiającym rentowność zakładów.
RN ZUS podniosła również, że w projekcie znika możliwość wyboru świadczenia
spośród trzech równorzędnych (i wykluczających się) rodzajów świadczeń, która
była przewidziana w poprzednim projekcie. Emeryturę z gwarantowanym okresem
wypłat zastąpiono rozwiązaniem uniwersalnym, dającym wszystkim gwarancję, że
w przypadku ich śmierci w ciągu 3 lat od uzyskania prawa do emerytury dożywot-
niej część ich kapitału zgromadzonego w II filarze będzie podlegać dziedziczeniu.
Skierowanie możliwości skorzystania z tej gwarancji dla wszystkich, zamiast dla
tych, którzy zrezygnują z innej formy emerytury, należy ocenić pozytywnie.
W uzasadnieniu brakuje jednak informacji, jaki jest koszt dla funkcjonowania ca-
łego systemu tego typu gwarancji i jakby ten koszt się zmieniał w przypadku przy-
jęcia innej długości okresu gwarancji. Z katalogu świadczeń wyeliminowano też
występującą w poprzednim projekcie emeryturę małżeńską. Oznacza to, że w razie
śmierci współmałżonka formą zabezpieczenia będzie renta rodzinna. Renta rodzin-
na będzie asekurowana w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a nie przez zgro-
madzony kapitał współmałżonka. Rozwiązaniu przyjmowanemu w tym zakresie
nie towarzyszy jednak informacja przedstawiająca w szerokim aspekcie skutki tego
rozwiązania. Zmianie ulega bowiem alokacja ryzyka w systemie kapitałowym, wy-
raźnie zarysowuje się jego przeniesienie z ubezpieczonych i zakładu emerytalnego
w stronę Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Oznacza to dodatkowe obciążenie –
zamiast uwolnienia – finansów systemu repartycyjnego, w układzie horyzontal-
nym (20 – 25-letnim); tymczasem wówczas to jego deficyt narastać będzie syste-
matycznie aż do osiągnięcia apogeum w 2030 r. Dostępne analizy wskazują, iż de-
ficyt w FUS wyniesie wówczas około 30 mld zł, co jest wielkością zbliżoną do
obecnego oficjalnego deficytu budżetowego. Przy utrzymaniu się negatywnego
trendu demograficznego, ujemnego bilansu migracji oraz prawdopodobnego śred-
niookresowego osłabienia tempa wzrostu PKB poniżej 5 % może to oznaczać co
51
najmniej pogłębienie deficytu budżetowego i napięć w systemie podatkowym.
W ocenie RN ZUS należy zauważyć, że przywrócenie zasady, że po śmierci
współmałżonka świadczenie emerytalne byłoby asekurowane jego zgromadzonym
kapitałem emerytalnym, uwolniłoby FUS od partycypacji finansowej w systemie
kapitałowym oraz pozwoliłoby zachować klarowność źródeł wypłat łączonych
świadczeń. Kapitał pozostały mógłby przejść na własność zakładu emerytalnego po
śmierci drugiego współmałżonka lub – jeśli świadczenie rentowe miałoby być
utrzymane – na poczet Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Rozstrzygnięcie
dylematów związanych z przyjęciem konkretnego rozwiązania w tym zakresie po-
winno jednak nastąpić po oszacowaniu jego skutków. Obecnie zaś brak jest danych
liczbowych, które powinny poprzedzać właściwą dyskusję. Podjęcie ostatecznej
decyzji powinno być więc poprzedzone przedstawieniem szacunków ryzyka moż-
liwych rozwiązań dla sfery finansów publicznych oraz ryzyka ich społecznego
efektu (stopnia bezpieczeństwa finansowego wdów i wdowców). Niezależnie od
tego za niezbędne należy uznać także otwarcie dyskusji nad zasadnością utrzymy-
wania obecnego zakresu zabezpieczenia rentą wdowią, ze szczególnym uwzględ-
nieniem w tej dyskusji wpływu, jaki zmiany w tym zakresie mogłyby wywrzeć na
podniesienie poziomu aktywności zawodowej kobiet.
Podsumowując, RN ZUS stwierdziła, że projektowane przepisy, w szczególności
dotyczące emerytur kapitałowych, mają logiczną i spójną konstrukcję. Opiera się
ona na założeniu, iż świadczenie emerytalne ma charakter zbliżony do ograniczo-
nego prawa rzeczowego, podlega dziedziczeniu w krótkim okresie, na ściśle okre-
ślonych zasadach. Niezależnie od ogólnej pozytywnej oceny regulacji zawartych w
przedłożonym projekcie RN ZUS zgłosiła do niego uwagi szczegółowe. RN skry-
tykowała pozbawienie prawa do emerytury wszystkich ubezpieczonych, których
świadczenie będzie niższe od równowartości 24 % kwoty bazowej. W warunkach
roku 2008 tą kwotą graniczną byłoby 546 zł. Osoby, których świadczenie byłoby
niższe, nie miałyby prawa do żadnego świadczenia z tytułu składek opłaconych w
I filarze. Miałyby jedynie, według projektu, prawo odebrania (jednorazowego lub
w ratach) składek zgromadzonych na ich koncie w otwartym funduszu emerytal-
nym, jednak nie w momencie stwierdzenia braku prawa do emerytury, ale dopiero
po osiągnięciu 70 roku życia. Projektodawcy, wprowadzając te ograniczenia, uza-
sadniają je dostosowaniem do zasad nabywania prawa do emerytury ze starego sys-
52
temu, w którym, aby uzyskać prawo do emerytury, należało się wykazać określoną
w przepisach długością okresów składkowych i nieskładkowych. RN ZUS nie zna-
lazła podstaw do takiej analogii. W starym systemie, w którym na wymiar emery-
tury w dużym stopniu wpływała jednakowa dla wszystkich kwota socjalna, osoby
mało zarabiające i krótko opłacające składki były największymi beneficjentami
systemu wypłat. Ten mechanizm spłaszczenia świadczeń powodował w praktyce,
że osoby, które miały większe dochody i dłuższy staż ubezpieczeniowy, dokładały
się do emerytur osób z małym stażem i niskimi zarobkami. W starym systemie na-
turalne więc było, że skorzystanie z dobrodziejstwa, jakie niósł sposób obliczania
świadczeń, powinno być ograniczone pewnymi rygorami. Na marginesie należy
zresztą zauważyć, że rygory te dotyczyły odpowiednio długiego stażu ubezpiecze-
niowego, a nie wysokości opłacanych składek. W nowym systemie te powody do
stawiania barier znikają. Nowa emerytura jest bowiem obliczana w oparciu o za-
sadę ekwiwalentności, co oznacza, że wysokość emerytury będzie uzależniona tyl-
ko od wysokości opłaconych składek oraz przewidywanej długości dalszego życia
ubezpieczonego. W takich warunkach wypłata emerytur dla osób, które miały
krótki staż ubezpieczeniowy i niskie składki, nie jest obciążeniem dla systemu
(wobec krótkiego stażu nie miałyby one bowiem prawa do podniesienia swojej
emerytury do wysokości emerytury minimalnej). Generalnie więc należy ocenić
jako kontrowersyjny pomysł pozbawienia emerytury osób, których świadczenie nie
przekracza 24 % kwoty bazowej. W warunkach systemu zdefiniowanej składki i
zasady ekwiwalentności świadczeń taka regulacja zbytnio ogranicza prawa uczest-
ników systemu, nie przewidując dla nich żadnej rekompensaty za składki odpro-
wadzone do I filaru i nakazując im czekać do 70 roku życia na zwrot składek z II
filaru.
W ocenie RN ZUS w projekcie przewidziano istotną rolę do odegrania dla Zakładu
Ubezpieczeń Społecznych. Przede wszystkim Zakład ma być instytucją przekazu-
jącą emerytury, ma brać czynny udział w ustalaniu wysokości emerytury z obydwu
filarów i wydawać decyzje o prawie do emerytury, ma wykonywać szereg innych
czynności w ramach współdziałania z zakładami emerytalnymi. Zakład Ubezpie-
czeń Społecznych występuje w tym zakresie jako instytucja wykonująca zadania
na rzecz kapitałowego segmentu ubezpieczeń emerytalnych. Uwzględniono to
przez wskazanie, że zakład emerytalny przekaże do Zakładu Ubezpieczeń Społecz-
53
nych środki na wypłatę świadczeń oraz zryczałtowane opłaty na pokrycie kosztów
związanych z obsługą dożywotniej emerytury kapitałowej. Jak wynika z tego
przepisu, Zakład Ubezpieczeń Społecznych otrzyma zwrot kosztów za działania
związane z obsługą dożywotniej emerytury kapitałowej. Ustawa nie mówi jednak o
pokryciu kosztów innych działań związanych z obsługą wypłaty świadczeń z II fi-
lara, np. w zakresie obsługi okresowej emerytury kapitałowej i trzyletniej okreso-
wej emerytury kapitałowej. Brak regulacji ustawowej w tym zakresie oznacza, że
koszty w tym zakresie musiałyby być pokryte z odpisu na ZUS z Funduszu Ubez-
pieczeń Społecznych, co oznaczałoby obciążenie I filara kosztami funkcjonowania
II filara. RN ZUS oceniła, że w przepisach projektu w niewystarczającym stopniu
zabezpieczono prawo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do wynagrodzenia za
czynności wykonywane w ramach obsługi emerytur z II filara.
RN ZUS uznała również, że przedłożony jej projekt nie precyzuje dostatecznie do-
brze, z jakiego źródła zostanie sfinansowana waloryzacja okresowej emerytury ka-
pitałowej. Wątpliwości Rady wzbudziło również, czy samo podpisanie umowy mu-
si nastąpić za pośrednictwem ZUS (np. w placówce ZUS), czy też możliwe jest
podpisanie umowy przy udziale podmiotów trzecich i dostarczenie przez te pod-
mioty podpisanej umowy do ZUS. Uzasadnienie projektu sugeruje, że ZUS miałby
w tym zakresie wyłączność, jednak brzmienie przepisów nie skłania do takich jed-
noznacznych wniosków. Wątpliwości te pogłębia brak precyzyjnego określenia
dopuszczalnych czynności akwizycyjnych zakładów emerytalnych wobec ich po-
tencjalnych klientów.
W trakcie prowadzonych konsultacji do projektu ustawy o zasadach wypłat emery-
tur kapitałowych z dnia 19 lutego 2008 r. swoje uwagi zgłosiła również Izba Go-
spodarcza Towarzystw Emerytalnych. Zwróciła uwagę na potrzebę uporządkowa-
nia ustawy oraz wprowadzenia odrębnych rozdziałów dla poszczególnych
produktów wypłacanych przez OFE i zakład emerytalny. Izbie wydawały się nieja-
sne pojęcia umowy emerytalnej i to, czy dotyczy tylko i wyłącznie umowy o eme-
ryturę dożywotnią. Izba nie zanegowała możliwości realizacji wypłaty okresowych
emerytur kapitałowych.
Ponieważ ustawa wprowadziła symetrię w prawach członków – np. zachowanie
formy dziedziczenia środków przez okres 3 lat w mechanizmie trzyletniej emerytu-
ry okresowej, tak jak ma to miejsce w dożywotniej, Izba uważała więc, że należy
54